桐庐：智慧治理的县域样本

“以前我们只能通过定期巡逻来了解社区情况，现在通过摄像头就能实时掌握整个社区的情况。”21岁的吴锴告诉《瞭望东方周刊》。他是浙江桐庐县迎春社区的一名协警，负责社区治安。

说这话时，他正坐在社区服务中心二楼的会议室里，认真地看着眼前的视频画面。视频画面背后是设置在社区各个角落的93个高清摄像头，“基本不留死角，所有重点监控区域都在摄像头覆盖范围内。”社区党委书记陆群英说。

没多久，吴锴透过视频画面发现，有住户把洗后的衣服挂在电线上晾晒，“这容易发生漏电。”他随即将电话打到了负责该楼道的网格长那里，五分钟后电线上的衣服就被收起了。

类似的情景每天都在这个位于桐庐县老城区、拥有7000多常驻人口的社区上演。“大到防火防盗、小到垃圾乱丢，每件事都能在最短的时间内发现并解决。”陆群英说，这对于向来“人少事多”的社区治理来说是个巨大的进步。

这种进步的制度设计来源于桐庐县正在全力推进的智慧治理体系建设。这一结合县、乡（镇）两级以及县属各局（委）的综合型体系将以往杂乱无章的基层治理规范化、制度化，大大提升了桐庐社会治理的能力和水平。

“真正实现基层治理的高效、有效、长效三合一。”　桐庐县委副书记、政法委书记骆安全对《瞭望东方周刊》说。

2016年7月6日，在桐庐县社会治理综合指挥中心的研判决策指挥室，浙江省委政法委副书记、省平安办主任马以通过全省综治视联网系统现场连线凤川街道、分水镇，询问社会治安情况。

也因此，　浙江把2016年7月7日的县乡两级社会治理综合指挥平台建设现场推进会开到了桐庐，让各地借此“取经”。浙江省委政法委副书记马以更是在会上多次点赞桐庐社会治理综合指挥平台建设，认为其积累了不少好做法、好经验，值得借鉴推广。

如今，这个位于浙江省西北部、素有中国画城、快递之乡美誉的山城小县正因智慧治理体系的建设悄然发生着变化。富春江畔的桐庐人在日渐富裕的同时，也深深体验着“幸福感”。

试点来了

桐庐的智慧治理工作缘于全国正在开展的社会治理创新实践。

2012年召开的“十八大”指出，要提高社会治理的科学化水平，必须加强信息化建设。两年后，中央政法工作会议在此基础上明确提出，以信息化引领社会治理体系和治理能力现代化。

在2015年1月的浙江省人代会上，省政府工作报告中指明将桐庐列入省基层社会治理机制创新试点县。桐庐的智慧治理体系建设由此提上日程，更从此前的县级政府主导升格为省政府支持。

在骆安全看来，桐庐之所以能成为基层社会治理的试点县，在于其本身探索社会治理的时间较长，也有一些较为成功的经验，“简单来说，就是我们桐庐底子比较好，有一定的社会基础。”他告诉《瞭望东方周刊》。

此后的近十个月时间，桐庐按照浙江省的要求，结合自身以往的基层治理经验编制了试点方案。在最终上报给浙江省政府的试点方案中，桐庐提出用两年时间推进基层治理体系创新，到2017年更加健全基层社会治理体系。

具体的推进策略中，桐庐重点提到了健全完善基层社会治理组织网络体系，即结合“浙江省平安建设信息系统”与“网格化管理、组团式服务”两网融合，探索建立县智慧治理信息中心。

而在资金方面，桐庐县政府也通过PPP模式，积极引入社会资本，与视频应用领域的国际领军企业—海康威视合作，共同组建杭州海康智城投资发展有限公司，推进智慧治理工作。

全程参与试点方案编制的桐庐县智慧治理信息中心负责人叶建新感叹说，这一提法的出台并不容易，因国内没有可以借鉴的成功经验，桐庐在最初接到试点任务时并不完全清楚该如何去做，“只能摸着石头过河。”

即便如此，这种“互联网＋社会治理”的模式还是引发了外界的强烈关注。尽管尚无法证明这一提法是桐庐首创，但以此作为基层社会治理的切入点却被外界寄予厚望。

2015年11月，浙江省政府正式批准该试点方案，桐庐的智慧治理体系建设正式落地，进入实施阶段。

数据整合之难

“即便是一个县，智慧治理体系的搭建也是一项大工程，几乎是从头开始。”　叶建新对《瞭望东方周刊》说，在大的指导框架下，桐庐根据自身需求确定了“1＋2＋3＋4”的智慧治理模式。

“1”即建立一个大数据信息库，而这正是“互联网＋社会治理”需要首先解决的核心问题。“智慧治理是建立在大量数据支撑的基础之上，如果没有足够大的数据库，智慧治理很难落到实处。”叶建新说。

桐庐的做法是，打破以往职能部门各自为政、条块分割的工作格局，剥离以往繁杂、重叠的信息交叉系统，整合全县的信息资源，重塑形成了一个“三纵三横”、覆盖全县的超大信息库，其中“三纵”就是县—乡（镇）－村（社区）三级数据信息资源的互联、互通、互享。

相比之下，“三横”的内容要更丰富，包括联通公安、交通、水利、环保等全县20多个政府部门的视频监控系统以及整合政务热线、民生热线，改以往的“一号一事”为“一号百事”。

作为县级智慧治理信息平台，推进这两项工作颇具挑战性。因各部门认为数据是它们的核心资源和价值，导致存在共享壁垒，且目前数据落在省市级的比较多，落在县一级的少，所以整合难度很大，推进也比较缓慢。

举例来说，全国各地现有的摄像头中绝大多数属公安系统所有，桐庐也不例外，按照原有建设要求，这些摄像头都是专网建设，导致原先设想的一网融合出现了先天障碍，如何既不改变现有公安系统视频监控建设规则，又能实现资源共享成为实现大联动的关键。

“目前全县已有3045个视频监控设备接入智慧信息平台，接下来还有1350多个摄像头会陆续接入，力争实现全联网。”叶建新说，除了接入已有的摄像头外，桐庐还在未实现视频覆盖的村（社区）新增摄像头。

迎春社区现有的93个高清摄像头就是桐庐县投资40多万元所建，而其所在的桐君街道新增摄像头已达700多个。“我们的目标是实现社区的全覆盖。”　桐君街道党工委副书记方纪锋告诉《瞭望东方周刊》。

而在服务热线上，桐庐将以往民政、文广新、农林、残联等各部门分散设置的热线电话统一整合到县长公开电话12345和百姓热线967000上，实现信息收集渠道的统一。

“整合前，桐庐各个部门设置的公开热线电话就有100多个，老百姓遇到问题经常困惑不知道具体应该和谁联系，现在将号码统一整合后既能准确收集民众需求，还能快速分类梳理，并对处理解决的全过程进行跟踪督办。”桐庐热线负责人告诉《瞭望东方周刊》，目前桐庐已整合了16条热线，接下来会继续加大力度。

2016年7月6日，浙江省县乡两级社会治理综合指挥平台建设现场推进会在桐庐召开，浙江省委政法委副书记、省平安办主任马以带队考察参观桐庐县社会治理综合指挥中心。

“网”罗全县

当然，对于一个县城的社会治理来说，数据库的搭建仅仅是第一步，怎样使这些数量庞大的数据有效发挥作用才是关键。

“我们在大数据库的基础上构建纵向贯通、横向集成、共享共用的社会治理综合指挥平台。”叶建新说，这个综合指挥平台由一个县级指挥平台和14个乡（镇、街道）指挥分平台组成。

这就是桐庐智慧治理模式中的“2”，而在类似迎春社区这样有条件的村级单位，综合指挥平台也已经实现覆盖和接入。

在桐庐县社会治理综合指挥中心里，被分割成网状的大屏幕不仅接入了全县所有乡镇的监控视频，而且实现了每隔几分钟便自动切换摄像头、更新画面的功能。

“这种更加细化的多层级指挥平台对于真正利用数据资源解决问题至关重要，就相当于一个快递的中转站，先把所有的事件都汇集到大联动平台，然后统一分流处置，工作效率更高，队伍建设更好。”负责承建综合指挥平台的杭州海康智城公司马兴说。

“以前我们只能通过定期巡逻来了解社区情况，现在通过摄像头就能实时掌握整个社区的情况。”21岁的吴锴告诉《瞭望东方周刊》。他是浙江桐庐县迎春社区的一名协警，负责社区治安。

说这话时，他正坐在社区服务中心二楼的会议室里，认真地看着眼前的视频画面。视频画面背后是设置在社区各个角落的93个高清摄像头，“基本不留死角，所有重点监控区域都在摄像头覆盖范围内。”社区党委书记陆群英说。

没多久，吴锴透过视频画面发现，有住户把洗后的衣服挂在电线上晾晒，“这容易发生漏电。”他随即将电话打到了负责该楼道的网格长那里，五分钟后电线上的衣服就被收起了。

类似的情景每天都在这个位于桐庐县老城区、拥有7000多常驻人口的社区上演。“大到防火防盗、小到垃圾乱丢，每件事都能在最短的时间内发现并解决。”陆群英说，这对于向来“人少事多”的社区治理来说是个巨大的进步。

这种进步的制度设计来源于桐庐县正在全力推进的智慧治理体系建设。这一结合县、乡（镇）两级以及县属各局（委）的综合型体系将以往杂乱无章的基层治理规范化、制度化，大大提升了桐庐社会治理的能力和水平。

“真正实现基层治理的高效、有效、长效三合一。”　桐庐县委副书记、政法委书记骆安全对《瞭望东方周刊》说。

2016年7月6日，在桐庐县社会治理综合指挥中心的研判决策指挥室，浙江省委政法委副书记、省平安办主任马以通过全省综治视联网系统现场连线凤川街道、分水镇，询问社会治安情况。

也因此，　浙江把2016年7月7日的县乡两级社会治理综合指挥平台建设现场推进会开到了桐庐，让各地借此“取经”。浙江省委政法委副书记马以更是在会上多次点赞桐庐社会治理综合指挥平台建设，认为其积累了不少好做法、好经验，值得借鉴推广。

如今，这个位于浙江省西北部、素有中国画城、快递之乡美誉的山城小县正因智慧治理体系的建设悄然发生着变化。富春江畔的桐庐人在日渐富裕的同时，也深深体验着“幸福感”。

试点来了

桐庐的智慧治理工作缘于全国正在开展的社会治理创新实践。

2012年召开的“十八大”指出，要提高社会治理的科学化水平，必须加强信息化建设。两年后，中央政法工作会议在此基础上明确提出，以信息化引领社会治理体系和治理能力现代化。

在2015年1月的浙江省人代会上，省政府工作报告中指明将桐庐列入省基层社会治理机制创新试点县。桐庐的智慧治理体系建设由此提上日程，更从此前的县级政府主导升格为省政府支持。

在骆安全看来，桐庐之所以能成为基层社会治理的试点县，在于其本身探索社会治理的时间较长，也有一些较为成功的经验，“简单来说，就是我们桐庐底子比较好，有一定的社会基础。”他告诉《瞭望东方周刊》。

此后的近十个月时间，桐庐按照浙江省的要求，结合自身以往的基层治理经验编制了试点方案。在最终上报给浙江省政府的试点方案中，桐庐提出用两年时间推进基层治理体系创新，到2017年更加健全基层社会治理体系。

具体的推进策略中，桐庐重点提到了健全完善基层社会治理组织网络体系，即结合“浙江省平安建设信息系统”与“网格化管理、组团式服务”两网融合，探索建立县智慧治理信息中心。

而在资金方面，桐庐县政府也通过PPP模式，积极引入社会资本，与视频应用领域的国际领军企业—海康威视合作，共同组建杭州海康智城投资发展有限公司，推进智慧治理工作。

全程参与试点方案编制的桐庐县智慧治理信息中心负责人叶建新感叹说，这一提法的出台并不容易，因国内没有可以借鉴的成功经验，桐庐在最初接到试点任务时并不完全清楚该如何去做，“只能摸着石头过河。”

即便如此，这种“互联网＋社会治理”的模式还是引发了外界的强烈关注。尽管尚无法证明这一提法是桐庐首创，但以此作为基层社会治理的切入点却被外界寄予厚望。

2015年11月，浙江省政府正式批准该试点方案，桐庐的智慧治理体系建设正式落地，进入实施阶段。

数据整合之难

“即便是一个县，智慧治理体系的搭建也是一项大工程，几乎是从头开始。”　叶建新对《瞭望东方周刊》说，在大的指导框架下，桐庐根据自身需求确定了“1＋2＋3＋4”的智慧治理模式。

“1”即建立一个大数据信息库，而这正是“互联网＋社会治理”需要首先解决的核心问题。“智慧治理是建立在大量数据支撑的基础之上，如果没有足够大的数据库，智慧治理很难落到实处。”叶建新说。

桐庐的做法是，打破以往职能部门各自为政、条块分割的工作格局，剥离以往繁杂、重叠的信息交叉系统，整合全县的信息资源，重塑形成了一个“三纵三横”、覆盖全县的超大信息库，其中“三纵”就是县—乡（镇）－村（社区）三级数据信息资源的互联、互通、互享。

相比之下，“三横”的内容要更丰富，包括联通公安、交通、水利、环保等全县20多个政府部门的视频监控系统以及整合政务热线、民生热线，改以往的“一号一事”为“一号百事”。

作为县级智慧治理信息平台，推进这两项工作颇具挑战性。因各部门认为数据是它们的核心资源和价值，导致存在共享壁垒，且目前数据落在省市级的比较多，落在县一级的少，所以整合难度很大，推进也比较缓慢。

举例来说，全国各地现有的摄像头中绝大多数属公安系统所有，桐庐也不例外，按照原有建设要求，这些摄像头都是专网建设，导致原先设想的一网融合出现了先天障碍，如何既不改变现有公安系统视频监控建设规则，又能实现资源共享成为实现大联动的关键。

“目前全县已有3045个视频监控设备接入智慧信息平台，接下来还有1350多个摄像头会陆续接入，力争实现全联网。”叶建新说，除了接入已有的摄像头外，桐庐还在未实现视频覆盖的村（社区）新增摄像头。

迎春社区现有的93个高清摄像头就是桐庐县投资40多万元所建，而其所在的桐君街道新增摄像头已达700多个。“我们的目标是实现社区的全覆盖。”　桐君街道党工委副书记方纪锋告诉《瞭望东方周刊》。

而在服务热线上，桐庐将以往民政、文广新、农林、残联等各部门分散设置的热线电话统一整合到县长公开电话12345和百姓热线967000上，实现信息收集渠道的统一。

“整合前，桐庐各个部门设置的公开热线电话就有100多个，老百姓遇到问题经常困惑不知道具体应该和谁联系，现在将号码统一整合后既能准确收集民众需求，还能快速分类梳理，并对处理解决的全过程进行跟踪督办。”桐庐热线负责人告诉《瞭望东方周刊》，目前桐庐已整合了16条热线，接下来会继续加大力度。

2016年7月6日，浙江省县乡两级社会治理综合指挥平台建设现场推进会在桐庐召开，浙江省委政法委副书记、省平安办主任马以带队考察参观桐庐县社会治理综合指挥中心。

“网”罗全县

当然，对于一个县城的社会治理来说，数据库的搭建仅仅是第一步，怎样使这些数量庞大的数据有效发挥作用才是关键。

“我们在大数据库的基础上构建纵向贯通、横向集成、共享共用的社会治理综合指挥平台。”叶建新说，这个综合指挥平台由一个县级指挥平台和14个乡（镇、街道）指挥分平台组成。

这就是桐庐智慧治理模式中的“2”，而在类似迎春社区这样有条件的村级单位，综合指挥平台也已经实现覆盖和接入。

在桐庐县社会治理综合指挥中心里，被分割成网状的大屏幕不仅接入了全县所有乡镇的监控视频，而且实现了每隔几分钟便自动切换摄像头、更新画面的功能。

“这种更加细化的多层级指挥平台对于真正利用数据资源解决问题至关重要，就相当于一个快递的中转站，先把所有的事件都汇集到大联动平台，然后统一分流处置，工作效率更高，队伍建设更好。”负责承建综合指挥平台的杭州海康智城公司马兴说。

桐庐智慧治理模式中的“3”，则是指在智慧治理的最后一个环节——处置问题上，桐庐通过　“三网融合”（三网即社会治理网、平安建设信息网、综治视联网）创新线上线下联动机制，解决了以往多部门各管各事的局面。

在基层这张巨大的“网”中，桐庐以做实网格为切入点，将以往各部门自行设置的职能性网格统一整合为981个行政综合性网格。在网格力量整合的基础上，又在每1～2个网格中设置一个基层党支部，发挥党员核心带头作用。

在桐庐的治理模式中，网格员既是问题的发现者，也是问题的解决者。“网格员覆盖的范围小，且对服务地方的情况非常熟悉，更有利于发现问题、解决问题。”桐庐县委组织部副部长朱红亮对《瞭望东方周刊》说。

桐庐县为每个网格员都配备了网格终端设备，设置了一个“智慧治理”的网络账号，网格员发现问题后即可通过账号登录APP将问题发到上述的综合指挥平台里，然后由后台按照部门权属分配给具体的执行部门。

“桐庐整合　‘七大员八大员’为一个专职网格员，实现了‘一核多堡、一堡多员、一员多用’，将专职网格员作用发挥到了极致，这样办事效率也更高。”叶建新说。

朱红亮认为，如果没有网格员，很多基层的问题都只能被动地反映上来，而网格员则变被动为主动发现问题，将发生在基层的问题解决在基层，实现了“小事不出村、大事不出镇”。

通过以上举措，成功实现了桐庐智慧治理模式中的“4”即实现了县、乡镇（街道）、村（社区）、网格四级联动，通过构筑横向到边、纵向到底的智慧治理平台框架，并以“线上＋线下、网格＋网络”模式实时跟进，彻底打通了联系群众的“最后一公里”，构建信息化、立体化、多元化、扁平化的社会治理模式。

杭州市委副书记、市长张鸿铭考察桐庐县热线整合工作。

智慧改变生活

正是依托这种自上而下，由里及外的智慧治理体系，桐庐的社会治理在短时间内便取得了一定的成效。

仅热线电话整合一项，就将全县从事政务热线服务的工作人员数量由之前的51人减少到25人，人力节省49.1％；政府在热线业务上的投入也从510万元下降至197.5万元，资金节约61.3％。

这对创建节约型政府无疑是一个巨大的利好。不过，对陆群英这样的基层工作人员来说，智慧治理体系的建设更为重要的意义在于，让基层工作更好做，也更有效。

“以往我们7、8个工作人员要管理七八千人的社区，只能依靠劳力，走家串户，常常顾东不顾西，很多事情解决不到位，民众的怨气很大。”陆群英说。如今则完全变了样，基层工作人员不仅解脱了双脚，还更能办事了。

这正是桐庐推进基层智慧治理体系建设的初衷，“我们要把小区域的自治打造成大数据的智慧治理，使得基层工作人员解脱出来，让小环境的整治走向大格局。”骆安全说。

而当这种治理方式转变带来的政府工作转变最终落在普通民众的日常生活中时，体验更加强烈。

“以前我找政府部门办事往往是打了很多电话也找不到解决的部门，现在只需要打967000就能找到办事单位，很快就能解决，并且还会有电话反馈办事结果。”迎春社区的居民张明华（化名）告诉《瞭望东方周刊》。

在居民普遍关心的社会治安、交通等领域，智慧治理带来的效果更加明显。比如有民众发现某处路段因故拥堵，将信息上传到“智慧治理”APP上，指挥平台马上就会将问题转交给交警部门处理。

对于那些有犯罪记录且不需在监狱服刑的社区矫正人员，智慧治理大联动系统也会时时追踪其动向，一旦跨出县界即会发出报警信号。这一点在桐庐县智慧治理信息中心的监控大屏上一目了然。

不仅如此，作为旅游大县的桐庐还依托智慧管理系统建设了阳光厨房视频监控系统，食监部门透过指挥室的大屏幕就能时时掌握餐馆的生产环节，确保为游客提供健康、安全的用餐环境。

这还只是最基础的智慧应用，桐庐已经开始利用大数据将智慧治理的触角伸向更深的领域，比如正在推进实施中的防治欠薪工作机制。　人社、税务等部门先将用人企业的相关信息记录都上传至智慧信息平台，后台会根据事先列好的各项指标对企业的运行状况进行分析，以评估其是否可能出现资金问题，并据此给出企业评级。

“主管部门会根据企业的评级，做出相应的预案，防止企业因资金链断裂跑路，导致欠薪从而造成社会不稳定。”叶建新说，目前桐庐县已制定具体的政策推进该事，“真正实施后将会对解决因欠薪导致的维稳难题有很大帮助。”

让体制创新跟上智慧治理的脚步

“整体来说，桐庐自开展基层社会治理机制创新试点以来取得了不错的成效。”骆安全说，2015年桐庐平安考核列杭州13个县区第二位，全省第11位，比2014年上升了28位，“这就证明我们的很多举措是正确的。”

在他看来，这其中的关键在于桐庐始终坚持的“大整合、大联动、大治理、大融合、大效益”核心，通过构建纵向贯通、横向集成、共享共用的社会治理综合指挥平台，健全了事件处理的网上网下联动体系。

尽管桐庐在智慧治理体系的建设上步伐较快，但也遇到了诸多困难。

困难之一，便是具体执行部门——智慧治理信息中心目前仍属于一个集合型的平台，如何使这种新生机构更加保障有力、运转高效、便于联动集成，成为全国各地智慧治理工作普遍面临的一个课题。

“没有具体的行政级别就意味着没有具体的权责划分以及执行力，要想整合调动资源就很难实现。”　国家行政学院教授许正中认为，如果这个联动体制建立不起来，智慧治理很难真正实现。

“要建立一个完全透明共享的信息平台，就必须打破以往各个部门之间的暗墙，让部门之间实现快速联动。”　许正中说，这虽然是基层智慧治理中的绝对难题，但也是必须要跨过的一道坎。

不过，因智慧治理信息中心机构设置可能带来的诸多问题，桐庐县已经制定了颇具约束力的行政考核办法，以规避部门之间的不协调。

考核办法对发现问题且主动解决问题的部门加分，对发现问题不积极解决问题的部门减分，对既不发现问题又不解决问题的部门进行问责，“并且加分的力度要小于减分的力度，让不主动发现问题、处理问题的部门压力更大。”叶建新说。

除此之外，桐庐也正在思考更为适合本地实际的体制创新方向。“体制创新是智慧治理成败的关键所在，脚步慢了肯定走不动，一定要跟上。”　许正中说。

全国首个社会治理机器人“桐桐”亮相桐庐县智慧治理百姓体验馆。