审慎推进集体经营性建设用地入市

近日，土地管理法修改列入十二届全国人大常委会立法规划的消息一经披露，农村土地与国有土地同等入市、同权同价问题再次引发热议。实际上，农村集体经营性建设用地入市探索已有十多个年头，但由于利益关联度大、涉及面广，面临的体制机制障碍很大，一直未有实质性突破。根据十八届三中全会精神，从2015年初开始，有关部门在全国33个县（市）部署开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点，以探索形成可复制、可推广的改革成果，为修改法律提供支撑。

农村集体经营性建设用地入市试点的目标，是完善农村集体经营性建设用地产权制度，明确农村集体经营性建设用地入市主体、范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，实现与城镇国有建设用地“同等入市、同权同价”。目前，试点时间已过去2／3。根据对部分试点的分析，试点探索取得了明显进展：一是盘活了农村存量建设用地，为民间资本搭建了土地平台；二是激活了农村土地资产，增加了农民财产性收入；三是促进了城乡要素流动，推动了就地城镇化和新农村建设。

但试点实践中也遇到不少困难和挑战：比如，入市范围如何确定。集体土地入市范围与缩小土地征收范围直接关联，未来一些经营性用地不再征收了，就需要通过直接入市的途径解决其用地需求。这对农村地区的经营性建设用地影响不大，但城镇规划区范围内的经营性用地，包括工业用地、商服用地、房地产用地等，是否直接入市，就面临重大抉择。未来如果此类用地都通过入市途径解决，对工业化、城镇化进程会造成多大影响？包括实体经济在内的产业发展用地，直接向集体经济组织和农户协商购地，会增加多少制度性交易成本？同一区域内，公益性用地实行征收，经营性用地直接入市，“双轨制”下农民与政府之间的博弈对征地成本和时间效率究竟会产生多大影响？由此减少的政府土地收入从什么渠道填补？

又如，增值收益如何分配。直接入市相比土地征收的增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心问题。不仅政府与集体、农民之间的土地增值收益分配不易确定，不同集体之间的土地增值收益如何协调平衡更是难题。对城镇建设用地而言，土地使用权出让收益全部上缴地方财政并实行收支两条线管理，不同用途、不同区位的地块出让收益虽然差距很大，但政府可以统一调配和使用，不存在出让收益的平衡问题。而农村集体经营性建设用地分属不同的集体经济组织，因规划用途、交通区位的不同带来的入市收益差异一般很大，如果不能通过适当方式予以平衡，就会在农村集体经济组织之间造成苦乐不均，引发矛盾。

近日，土地管理法修改列入十二届全国人大常委会立法规划的消息一经披露，农村土地与国有土地同等入市、同权同价问题再次引发热议。实际上，农村集体经营性建设用地入市探索已有十多个年头，但由于利益关联度大、涉及面广，面临的体制机制障碍很大，一直未有实质性突破。根据十八届三中全会精神，从2015年初开始，有关部门在全国33个县（市）部署开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点，以探索形成可复制、可推广的改革成果，为修改法律提供支撑。

农村集体经营性建设用地入市试点的目标，是完善农村集体经营性建设用地产权制度，明确农村集体经营性建设用地入市主体、范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，实现与城镇国有建设用地“同等入市、同权同价”。目前，试点时间已过去2／3。根据对部分试点的分析，试点探索取得了明显进展：一是盘活了农村存量建设用地，为民间资本搭建了土地平台；二是激活了农村土地资产，增加了农民财产性收入；三是促进了城乡要素流动，推动了就地城镇化和新农村建设。

但试点实践中也遇到不少困难和挑战：比如，入市范围如何确定。集体土地入市范围与缩小土地征收范围直接关联，未来一些经营性用地不再征收了，就需要通过直接入市的途径解决其用地需求。这对农村地区的经营性建设用地影响不大，但城镇规划区范围内的经营性用地，包括工业用地、商服用地、房地产用地等，是否直接入市，就面临重大抉择。未来如果此类用地都通过入市途径解决，对工业化、城镇化进程会造成多大影响？包括实体经济在内的产业发展用地，直接向集体经济组织和农户协商购地，会增加多少制度性交易成本？同一区域内，公益性用地实行征收，经营性用地直接入市，“双轨制”下农民与政府之间的博弈对征地成本和时间效率究竟会产生多大影响？由此减少的政府土地收入从什么渠道填补？

又如，增值收益如何分配。直接入市相比土地征收的增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心问题。不仅政府与集体、农民之间的土地增值收益分配不易确定，不同集体之间的土地增值收益如何协调平衡更是难题。对城镇建设用地而言，土地使用权出让收益全部上缴地方财政并实行收支两条线管理，不同用途、不同区位的地块出让收益虽然差距很大，但政府可以统一调配和使用，不存在出让收益的平衡问题。而农村集体经营性建设用地分属不同的集体经济组织，因规划用途、交通区位的不同带来的入市收益差异一般很大，如果不能通过适当方式予以平衡，就会在农村集体经济组织之间造成苦乐不均，引发矛盾。

再如，集体经济组织管理问题。作为集体土地所有权主体的农村集体经济组织，目前其法律性质和地位缺乏统一规定，自身建设不健全、主体地位不明晰、产权归属不明确、管理能力和水平低是较为普遍的现象。随着改革的推进，集体土地资产管理、土地收益分配、农民自主管理等事项将明显增多，对集体经济组织的管理要求大大提高。

还有，农村土地管理基础问题。我国农村地域广大，由于长期以来对农村土地产权制度建设重视不够，造成农村土地管理基础普遍不够扎实。各种历史遗留问题错综复杂，土地及农房产权资料缺失、权属争议、违法违规等情况大量存在，过去私下交易行为问题丛生、尾大不掉。这些因素明显影响到改革的全面推进。

农村土地在农村经济发展、社会稳定甚至文化传承中所承载的东西很多，这无疑增加了改革的敏感性和复杂性。过去，农村土地制度改革并不都以成功告终，有的还导致乡村建设几近失控，大量粮田被吞噬，农村环境严重污染。历史教训需要汲取。

总之，集体经营性建设用地入市潜力很大，但改革也面临诸多困难和矛盾，需要理性看待，在做好试点基础上审慎推进。(董祚继)