监督缺失：“清朝中衰”的重要诱因

　　中国古代非常注重维系行政与监察的权力平衡，这是封建王朝得以长治久安的重要制度因素。伴随强有力的康雍乾“盛世”三帝的谢幕，监督缺失的制度性弊病在嘉道时期得以暴露，并成为“清朝中衰”的重要诱因。

　　作者：中国政法大学法律史学研究院教授、博士生导师　林　乾

　　中国古代非常注重维系行政与监察的权力平衡，这是封建王朝得以长治久安的重要制度因素。顺治十八年（1661），清朝废除了沿自明代的巡按御史制度，地方权力制衡的架构被打破，总督、巡抚成为真正的封疆大吏，其权力扩张的同时，监督制度严重缺失。故康雍乾时期，屡有臣僚奏请恢复巡按制度。清政府通过扩大密折制在地方官中的使用范围，在浙江、福建等“问题多发”省份派遣巡察官等措施，试图弥补巡按御史废除后地方大吏监督缺失的负面影响。伴随强有力的康雍乾“盛世”三帝的谢幕，监督缺失的制度性弊病在嘉道时期得以暴露，并成为“清朝中衰”的重要诱因。

　　巡按制度废止，不但打破了中央与地方的权力平衡，也使得自秦以来历代王朝“内外相维”“行政与监察并重”的基本制度遭到破坏，行政、监察两套系统合而为一，其利害关系，康熙时诗文家储方庆在“裁官论”一疏中讲得非常清楚。他说：天下之官以数万计，而其大势常出于两途，六部操政柄，行之于督抚，督抚之下府县，以集其事，此一途也；科道察部臣之奸，巡方制督抚之专，而推官实为之爪牙，此又一途也。认为“天下之大，天下之人之众，并为一途，以乱一人之视听，恐非天下之福”。（《清经世文编》）他认为当时之弊，地方官上下勾结，互相欺蒙，足以乱天下有余。

　　中国古代非常注重维系行政与监察的权力平衡，这是封建王朝得以长治久安的重要制度因素。伴随强有力的康雍乾“盛世”三帝的谢幕，监督缺失的制度性弊病在嘉道时期得以暴露，并成为“清朝中衰”的重要诱因。

　　作者：中国政法大学法律史学研究院教授、博士生导师　林　乾

　　中国古代非常注重维系行政与监察的权力平衡，这是封建王朝得以长治久安的重要制度因素。顺治十八年（1661），清朝废除了沿自明代的巡按御史制度，地方权力制衡的架构被打破，总督、巡抚成为真正的封疆大吏，其权力扩张的同时，监督制度严重缺失。故康雍乾时期，屡有臣僚奏请恢复巡按制度。清政府通过扩大密折制在地方官中的使用范围，在浙江、福建等“问题多发”省份派遣巡察官等措施，试图弥补巡按御史废除后地方大吏监督缺失的负面影响。伴随强有力的康雍乾“盛世”三帝的谢幕，监督缺失的制度性弊病在嘉道时期得以暴露，并成为“清朝中衰”的重要诱因。

　　巡按制度废止，不但打破了中央与地方的权力平衡，也使得自秦以来历代王朝“内外相维”“行政与监察并重”的基本制度遭到破坏，行政、监察两套系统合而为一，其利害关系，康熙时诗文家储方庆在“裁官论”一疏中讲得非常清楚。他说：天下之官以数万计，而其大势常出于两途，六部操政柄，行之于督抚，督抚之下府县，以集其事，此一途也；科道察部臣之奸，巡方制督抚之专，而推官实为之爪牙，此又一途也。认为“天下之大，天下之人之众，并为一途，以乱一人之视听，恐非天下之福”。（《清经世文编》）他认为当时之弊，地方官上下勾结，互相欺蒙，足以乱天下有余。

　　储方庆的上疏，指出行政与监察乃并行不悖的两套系统，功能各有不同，不能混而为一。巡按等裁撤后，监察系统在地方不复存在，尽管总督兼右都御史衔，巡抚兼右副都御史衔，负有监督其下地方官的职责，但谁来监督督抚？

　　储方庆的“忧虑”很快得到验证。雍正元年二月初四，翰林院检讨李兰密奏说：督抚本是守令的表率，负有进贤退不肖的职责。而各省地方或一二千里，或数千里不等。守令散处四方，督抚端居省城，形迹隔绝，上下莫通。十数年来种种弊端难以悉数，此皆有督抚而无按臣之所致也。“且近来督抚提镇之权，亦大盛矣，挟赫赫炎炎之势，令人敢怒而不敢言，即有过举，谁为参究？”（军机处录副奏折）督抚无人监督，且上下勾结，地方下情无法上达，使得中外一体的政治格局遭到破坏。

　　历代王朝多注重发挥监察对行政的制衡作用，而清朝打破了这一平衡。这也是乾隆中期以来，地方连续发生数十起侵贪大案的重要原因之一。这些大案以时间长、数额大、集团性为特征。最后案发也并非因督抚之间，以及督抚与布按之间揭劾出来，相反，不少案件形成自上而下的贪腐团伙。如甘肃冒赈案，正法及免死发遣者多达一百余人，府道以上衙署为之一空。乾隆帝也承认，此案“竟无一人举发陈奏”。乾隆五十五年，内阁学士兼礼部侍郎尹壮图上疏称“各省督抚声名狼藉，吏治废弛”，各省“大抵皆然”，（《清高宗实录》）堪称是对“极盛之世”地方情况的总结。

　　整体上看，巡按制度废止后，历经康雍乾一百三十余年，之所以能够继续维系中央对地方的权威，靠的是“盛世”三帝的“乾纲独揽”，督抚尚不敢为所欲为。但嘉道以后，督抚以欺蒙为能，社会危机终于爆发。

　　道光十二年（1832），御史冯赞勋上奏称：近日各省州县，玩视民瘼，只知有上司不知有百姓，只顾一己之考成，而不顾民间之疾苦。而为督抚者姑息徇庇，致使灾害频仍，贼匪充斥，地方之所以日疲，民生之所以日蹙也。这种现象在全国具有普遍性。他提出，只有恢复巡按制度，才能缓解社会危机。道光帝将此奏交大学士、军机大臣会同吏部、都察院等议。但讨论的结果是“各省督抚，悉由皇上灼知慎简，较之巡察官，受恩既重，扬历亦久，皆当竭忠图报，不负委任”，且乾隆、嘉庆年间又有“责成籍隶本省之科道访闻明确，指名纠参”的谕旨，结果以国家法制相维已极周备，所请应毋庸议。（军机处录副奏折，大学士等折，道光十二年七月初六）巡按制度最终未能恢复，社会危机随即爆发。