紧盯农地确权历史遗留问题推进确权成果多元化应用

农村土地承包经营权确权登记颁证，是中央关于“三农”工作的重大部署，是全面深化农村改革的基础性工作。按照中央安排，各地加快推动农地确权工作进程。截至2018年6月底，全国31个省（区、市）均开展了农地确权工作，确权面积13.9亿亩，超过二轮家庭承包地（账面）面积。

黑龙江省是确权任务最重的省份之一。自2016年被确定为整省推进试点省以来，面对土地面积大、权属争议多等情况，全省上下精心谋划推进，农地确权工作迅速启动并率先取得积极进展。随着农地确权面上工作的基本完成，下一步要加快解决确权中搁置的历史遗留问题，强化确权数据库及信息平台建设，创新确权成果应用形式，让农民切实感受到确权带来的好处。

聚焦农地确权中的历史遗留问题

从全国范围来看，由于二轮延包政策不一、时点不同，历史跨度较长，各地农地确权工作中普遍存在历史遗留问题。从黑龙江的情况来看，尚未确权的承包地大多数存在权属争议等方面的问题。这些问题具有复杂性、普遍性、多元性等特点，有的甚至相当棘手，必须予以高度重视并妥善解决。

一是少地无地问题。比如，黑龙江大部分地区严格执行第二轮土地承包政策，基本上延续一轮承包关系，而这期间多地发生分家分户，陆续产生一些具有集体经济组织成员资格但没有承包地的农户家庭。也有一些地区农户为了少交农业税而放弃承包地，而村集体又将这部分土地转包他人，导致部分农户无地可种。确权工作的收尾阶段如何处理这部分“无地农户”亟待专门研究。

二是实测多地问题。如黑龙江鸡西、伊春等地区有些农户在当时政策默许下进行毁林开荒，产生大量的“开荒地”；也有的地区在分地过程中把关不严、标准不一，产生分配不均、归属不清等问题，如“树影地”“校田地”等。

农村土地承包经营权确权登记颁证，是中央关于“三农”工作的重大部署，是全面深化农村改革的基础性工作。按照中央安排，各地加快推动农地确权工作进程。截至2018年6月底，全国31个省（区、市）均开展了农地确权工作，确权面积13.9亿亩，超过二轮家庭承包地（账面）面积。

黑龙江省是确权任务最重的省份之一。自2016年被确定为整省推进试点省以来，面对土地面积大、权属争议多等情况，全省上下精心谋划推进，农地确权工作迅速启动并率先取得积极进展。随着农地确权面上工作的基本完成，下一步要加快解决确权中搁置的历史遗留问题，强化确权数据库及信息平台建设，创新确权成果应用形式，让农民切实感受到确权带来的好处。

聚焦农地确权中的历史遗留问题

从全国范围来看，由于二轮延包政策不一、时点不同，历史跨度较长，各地农地确权工作中普遍存在历史遗留问题。从黑龙江的情况来看，尚未确权的承包地大多数存在权属争议等方面的问题。这些问题具有复杂性、普遍性、多元性等特点，有的甚至相当棘手，必须予以高度重视并妥善解决。

一是少地无地问题。比如，黑龙江大部分地区严格执行第二轮土地承包政策，基本上延续一轮承包关系，而这期间多地发生分家分户，陆续产生一些具有集体经济组织成员资格但没有承包地的农户家庭。也有一些地区农户为了少交农业税而放弃承包地，而村集体又将这部分土地转包他人，导致部分农户无地可种。确权工作的收尾阶段如何处理这部分“无地农户”亟待专门研究。

二是实测多地问题。如黑龙江鸡西、伊春等地区有些农户在当时政策默许下进行毁林开荒，产生大量的“开荒地”；也有的地区在分地过程中把关不严、标准不一，产生分配不均、归属不清等问题，如“树影地”“校田地”等。

三是账实不符问题。一些地区由于农户违规建房或地方政府通过以租代征的方式非法征占地等原因，造成农户承包地实际面积少于账面或合同面积，而相关部门如何处理这部分差额面积意见不一。

四是政策衔接问题。黑龙江是农业大省，也是林业和草原大省。确权工作中还涉及不同地类之间的纠纷，主要表现为国有土地与集体所有土地、集体建设用地与农业用地、林地与耕地、草地与耕地等之间的矛盾。此外，还有的地区存在土地调整、卖房带地、承包权未落实、参军转农、独生子女多分地、超生罚没地等问题。这些历史遗留问题成因复杂，涉及面广，影响深远，如果处理不好直接影响确权工作的成色和质量。

下一阶段，要把化解农地确权中的历史遗留问题作为工作重点，充分利用二轮延包结束前的黄金窗口期，全力做好农地确权的扫尾工作。一要适时开展“回头看”，严防因确权工作引发新的矛盾，做好农村妇女土地权益保护工作，结合群众来访等有关情况，有针对性选择试点较早、进度过快、问题较多等地区进行自查自纠，严格对照确权质量标准和政策要求，做好情况核实和问题整改工作。二要坚持依法依规、分类推进的原则，选择《农村土地承包法》颁布、农村税费改革和农地确权试点等重要时间节点，针对不同情况按照法律政策规定和基本精神分类处理。三要强化农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，充分依靠农民进行民主协商，构建以土地仲裁为核心、以其他纠纷解决方式为补充的多元纠纷解决机制。四要做好信访工作，维护农村社会稳定。在确权工作收尾阶段，要进一步提高责任和担当意识，建立历史遗留问题清册和矛盾排查机制，加强风险防控和应急处置，防止出现群体性事件。

系统评估农地确权的制度绩效

农地确权工作基本完成后，就应着手组织开展第三方政策评估，以便查漏补缺，进一步改进工作。农地确权效果评价不应只盯住确权工作本身，而应该放眼到农村集体产权制度、农业支持保护制度、城乡一体化体制机制等其他制度领域，在农村综合改革框架下系统评估农地确权的制度绩效。实践中，要注意把握以下两点：

一是明确农地确权的政策操作性定义。这是对确权工作进行评估的前提和基础。农地确权是一个包括确权、登记、颁证等各个环节在内的先行后续、前后衔接的系统工程。受技术、政策及天气条件等多因素的影响，有的地区确权工作持续时间很长、任务量大，有的甚至与其他改革交替推进，某一个环节的结束并不能代表确权工作的完成。例如，不能简单以“发证率”作为判断标准，更不能简单以针对访谈农户“本村是否完成土地确权”的问题回答作为评判依据。

二是注意农地确权政策效应的滞后性。受农业生产周期、农民权属意识等影响，农地确权工作结束了，但农户生产行为并不会马上改变。这就要求农地确权工作的评估要充分考虑滞后性，既要有紧迫感，也不能急于求成。

创新农地确权成果的应用形式

农地确权的政策效应最终要通过成果应用体现出来。黑龙江省一些试点地区要求在做好农地确权工作的同时，与土地经营权流转、农业适度规模经营一同研究，与农村集体产权制度改革、农村土地经营权抵押担保等配套推进，取得了积极成效。借鉴这些经验，下一步农地确权成果应用应重点从以下三个方面开展：

第一，从土地所有权角度看，土地是农民最主要的集体资产。着眼于土地资源管理，可以探索土地承包关系长久不变的有效实现形式，如四川成都、西藏曲水；可以推进互换并地，解决农地细碎化问题，如湖北沙洋、广东清远；可以充分利用确权成果，开展土地承包经营权自愿有偿退出试点，如宁夏平罗、重庆梁平；一些地方还提出，将农地确权面积作为征地补偿的依据。

第二，从农户承包权角度看，土地是农民安身立命的经济社会基础。着眼于提高农民财产性收入，基本完成确权登记颁证的地方，应探索推进成果在农业保险、农业补贴等涉农政策扶持方面的应用，如海南省三亚市；也可以与农村集体产权制度改革相衔接，如广东南海、山东诸城等地。

第三，从土地经营权角度看，土地是农业生产最基本的生产要素。着眼于推进现代农业建设，可以探索确权成果在新型农业经营主体发展、土地流转与适度规模经营、土地整治、农业规划、生态保护治理、农田基础设施建设等方面的应用。如四川省着力拓展确权成果应用，实现对土地流转和适度规模经营的监测和管理、农业区域发展规划空间化查询和土肥信息的实时监测。又如，一些“两权”抵押试点地区，将农地确权作为开展试点的前提条件。

强化确权成果应用的制度支撑

十三届全国人大常委会对《农村土地承包法》进行了修改，新的法律明确了各级农业农村行政主管部门及乡镇政府对农村土地承包经营权及承包合同管理的法律地位，并以“三权分置”为重点，就稳定家庭承包关系，开展土地经营权登记、流转、融资担保等，进行了一系列制度创新。这些创新为农地确权成果在更广范围内应用奠定了重要的制度基础。当务之急，相关部门要以新法实施为契机，抓紧完善管理制度，夯实确权成果应用的工作基础。

一是加快信息化应用平台建设。要运用市场的办法，引入先进的技术服务商，加大基础设施、服务器、存储及网络设备产品的支持力度，加快开展农地确权数据应用平台软件研发及基于大数据平台进行数据分析与挖掘应用等工作。同时，信息化应用平台建设要留有接口，为土地承包经营权变更登记及历史遗留问题解决留出空间。还要注意加强数据保密管理，做好脱密工作，逐步形成面向社会开放的动态政务信息资源平台。

二是工作推进和制度建设相结合。要以成果应用为确权登记颁证工作的政策指向，鼓励基层创新，逐步完善政策办法和操作程序，使确权实践和制度建设共同推进。要创新政策设计，针对地形地貌改变而无法直接确权等情况，采取确权确股不确地等方式，创造性落实农户承包权。要尽快开发土地承包经营权登记业务系统，完善土地承包经营权证登记管理制度，建立土地经营权保护制度，加快推进农村集体产权制度改革，为衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策做足准备。

三是坚持试点试验，开展系统部署。黑龙江作为“两大平原”现代农业综合配套改革试验区，要将确权成果应用与试验任务相结合，有序推进重点领域配套改革，不断放大试点探索效果。在推进乡村振兴战略过程中，应充分体现土地制度改革的需要，对农村土地承包经营权确权成果应用等内容进行系统安排。同时，要强化试点跟踪、督导和考核，及时评估效果，总结推广经验。

（作者系南京林业大学农村政策研究中心主任、经济管理学院教授）