政府投入越大，基层治理效能越低？问题出在哪

随着脱贫攻坚、乡村振兴的推进，各种资源要素汇集乡村，化作推动乡村发展的强劲动力。其中，政府投入尤为巨大。但笔者调研发现，一些项目工程中，政府投入越大，基层治理效能越低，资源进村遭遇“最后一公里困境”，亟待破解。

村民在讨论村里事务　徐昱　摄

真能做到“各家自扫门前雪”，那就是治理高水平

华北某大城市远郊的一个村，是一个有500年历史的古村，人口不到500人，100多户人家。这几年，随着城乡统一的公共服务体系建设，政府为该村配置了7个保洁员打扫卫生，但村庄环境一塌糊涂，见不得人。

区领导到村里调研，问村干部到底是怎么回事。村支书说是因为村里缺钱、基础条件也不好，所以村庄环境治理没法搞。区领导追问，那要怎样才能搞好呢？村支书毫不含糊，开口就要50万的财政支持。区领导想看看村里到底怎么个弄法，就爽快地答应了。

其实，区领导心里明白，根子是村里自从有了保洁员以后，村民就不在意公共卫生了；保洁员看到这种情况，也就不负责任。村干部也形成了依赖思想，还是想增加投入来解决问题。

村支书在获得区领导的许诺后，开展了浩浩荡荡的村庄环境整治活动。先是请了几辆挖土机，再是趁着搞党建活动的机会，把区、乡两级的机关干部组织到村里来，还召集全村的党员一起，共100多号人在村里扫大街。区长也参加了这次活动，“混”在群众里听群众的反映，观察到了不少真实情况。让他惊奇的是，群众站在旁边一边嗑瓜子一边看热闹，像逛动物园一样，时不时指指点点哪个领导干得如何。

随着脱贫攻坚、乡村振兴的推进，各种资源要素汇集乡村，化作推动乡村发展的强劲动力。其中，政府投入尤为巨大。但笔者调研发现，一些项目工程中，政府投入越大，基层治理效能越低，资源进村遭遇“最后一公里困境”，亟待破解。

村民在讨论村里事务　徐昱　摄

真能做到“各家自扫门前雪”，那就是治理高水平

华北某大城市远郊的一个村，是一个有500年历史的古村，人口不到500人，100多户人家。这几年，随着城乡统一的公共服务体系建设，政府为该村配置了7个保洁员打扫卫生，但村庄环境一塌糊涂，见不得人。

区领导到村里调研，问村干部到底是怎么回事。村支书说是因为村里缺钱、基础条件也不好，所以村庄环境治理没法搞。区领导追问，那要怎样才能搞好呢？村支书毫不含糊，开口就要50万的财政支持。区领导想看看村里到底怎么个弄法，就爽快地答应了。

其实，区领导心里明白，根子是村里自从有了保洁员以后，村民就不在意公共卫生了；保洁员看到这种情况，也就不负责任。村干部也形成了依赖思想，还是想增加投入来解决问题。

村支书在获得区领导的许诺后，开展了浩浩荡荡的村庄环境整治活动。先是请了几辆挖土机，再是趁着搞党建活动的机会，把区、乡两级的机关干部组织到村里来，还召集全村的党员一起，共100多号人在村里扫大街。区长也参加了这次活动，“混”在群众里听群众的反映，观察到了不少真实情况。让他惊奇的是，群众站在旁边一边嗑瓜子一边看热闹，像逛动物园一样，时不时指指点点哪个领导干得如何。

这位区长在跟笔者聊起这件事时，感叹了一句：曾几何时，“各家自扫门前雪”是一个讽刺；而今，基层治理要是能做到这一点，那真是高水平！

笔者这些年跑了不少地方，类似现象实在是普遍。比如，很多农田水利项目，花了几百上千万修的渠道，因为农民用水合作不起来，多年就没用过一次，最后还是废了；村里修路，到了农民家门口，各种阻挠要赔偿的，也实在是多。

政府投入越大，基层治理效能越低

这些年农村基础设施建设和公共服务已经达到了相当水平，且国家还在加快推动城乡基础设施和公共服务的融合发展。然而，几乎所有地方都面临着“最后一公里困境”：国家投入是不少，效率却极低；更有甚者，政府投入越大，基层治理效能反而越低。问题出在哪里？

直接原因是政府投入体系有问题。当前，几乎所有政府投资都是以“项目”的形式进行。从资金管理的角度上说，因为项目制有一套完整程序，可以“控制”项目资金的流向，避免资金撒漏。

但笔者调研发现，不少县都形成了一个依附于政府项目的垄断市场。在这些县里，无论如何市场化运作，最后的结果通常是形成一个稳定的分利秩序——比如，水利项目总是一个老板承包，交通项目又是另一个老板承包。这些承包商，要分给有资质的建筑公司和负责实施的乡村干部一定的利益，如管理费、承包费等，不一而足，提高了项目实施的成本。

笔者和村干部多番计算发现，和村庄自主实施相比，按照政府规定的项目制的方式开展基础设施建设，成本至少要提高20％，但质量比村庄自主实施的还要差！原因很简单，只要是村庄自主实施的，村干部都要想尽办法节约成本，村干部和村民都时刻在监督工程质量。

地处宁波市郊的集士港镇山下庄村，有较为雄厚的集体经济基础。2018年，该村主动开展村庄环境治理，请求镇党委政府允许其自主实施，保证资金不出任何问题。镇党委政府为此召开专题会议，形成了会议纪要，允许其自主实施。

集士港镇党委政府专门建立了零散工程的监管办法，每一笔资金去向都有案可查；村庄环境整治的每一个项目，都经过“四议两公开”的程序，充分论证、充分公开；所有工程，都由6个项目实施点的“点长”（村民小组长）组成的理事会具体实施；所有项目都是群众自己设计，自己动手，就地取材。当然，还有财务透明。

项目实施下来，村集体至少节约25％的成本。更重要的是，干群之间通力合作干事业，无形中提高了村级治理能力，群众满意、干部也有成就感。山下庄村在项目实施过程中，也碰到一两户“钉子户”，但不用村干部出面，群众在“点长”和村民代表的带领下，对“钉子户”进行教育，自己就解决了问题。

提高治理能力，少点包办思维

“最后一公里困境”看似复杂，其实也简单。当务之急是，国家投入要少点“包办”思维，把重点转移到提高基层治理能力上来。

一是基层治理是有价值观的，要避免“施舍式治理”。基层治理并不是单纯的行政工作，更不是简单的一个一个“项目”实施组合而成的总体。国家投资不是“赋予”，更不是“福利分配”，而是为农村发展提供基础条件。美好生活的实现，还是要靠群众自己的努力。因此，基层治理尤其要避免“老好人主义”，否则，就是助长“等靠要”心理，基层治理会变得不可持续。

二是基层治理要讲究方法论。基层治理是一个需要讲究主体性，充分发挥主动性的过程。基层干部不应被设置成机械的政策执行者，而应该是富有创造性的治理者。过去多年的政策惯性是不信任基层干部，很多政策都在想方设法绕开基层干部，比如，各种涉农补贴，“直达”了农户，却同时疏远了基层干群关系；项目制基本上可以实现封闭运转，却也变得和基层干部群众没关系。这容易导致“群众无感、干部不满”。基层治理中比较合适的是，所有的政策落实和国家资源投入，都应归结到提高基层治理能力上来。只要干群关系密切了，群众被有效动员起来了，基层治理的智慧和方法就会被无限创造出来。

三是保持基层治理体制的稳定性。“乡政村治”模式是经过长期历史实践形成的治理体制，有其深厚的经验基础。这意味着，基层治理的关键还是要发挥村民自治的制度优势，要让群众成为自己的主人，而不是一个旁观者。非常遗憾的是，当前基层治理创新盛行技术治理潮流，以为用一些现代的治理技术可以一劳永逸解决问题；或者轻易改变基本的治理单元，也以为这是一种创新。殊不知，基层治理的核心不是事务工作，而是群众工作。但凡是不利于密切干群关系的制度，都需要警惕；而凡是有利于动员群众参与的机制，都要积极支持。

来源：《半月谈》2019年第11期，原标题《投入不少，见效不多！资源进村遭遇“最后一公里困境”》

作者：吕德文　（作者系武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）