佛山顺德探路土地开发的“存量时代”

顺德的恒鼎工业园将分散土地整合为高质量的产业用地，并建设高标准厂房，实现工业上楼，是顺德土地节约集约利用典型案例。戴嘉信 摄

6月22日，2019“节地中国”学术研讨会在佛山顺德举行，与会人员在广东工业设计城考察。熊程 摄

6月22日，2019“节地中国”学术研讨会在佛山顺德举行。自然资源部、全国多个省市的相关单位负责人、专家学者等约70人实地考察当地多个节约集约用地典型案例，并以“走进存量时代，推动高质量发展”为主题开展研讨，探索土地在进入“存量时代”时如何实现节约集约利用。

在第29个全国土地日来临之际，此次会议在顺德举行有着特别的意义。广东省是全国首个节约集约用地示范省，佛山近年屡获全省“三旧”改造工作考核奖励，顺德更在国务院2018年督查中由于“土地节约集约利用成效好、闲置土地少且用地需求量较大”受到了通报表扬，成为全国节地典型样本。

2005年，顺德在全省率先启动“三旧”改造。近年来广东“三旧”改造的做法与经验被上升到国家政策层面。当前，顺德又先行先试掀起大规模的村级工业园改造，不断深化土地节约集约利用，构建起日益完善的现代化产业体系。顺德区区长彭聪恩表示，顺德的发展历程印证了向存量要空间、向存量要发展是推动高质量发展的必由之路。

　　先行先试

顺德的恒鼎工业园将分散土地整合为高质量的产业用地，并建设高标准厂房，实现工业上楼，是顺德土地节约集约利用典型案例。戴嘉信 摄

6月22日，2019“节地中国”学术研讨会在佛山顺德举行，与会人员在广东工业设计城考察。熊程 摄

6月22日，2019“节地中国”学术研讨会在佛山顺德举行。自然资源部、全国多个省市的相关单位负责人、专家学者等约70人实地考察当地多个节约集约用地典型案例，并以“走进存量时代，推动高质量发展”为主题开展研讨，探索土地在进入“存量时代”时如何实现节约集约利用。

在第29个全国土地日来临之际，此次会议在顺德举行有着特别的意义。广东省是全国首个节约集约用地示范省，佛山近年屡获全省“三旧”改造工作考核奖励，顺德更在国务院2018年督查中由于“土地节约集约利用成效好、闲置土地少且用地需求量较大”受到了通报表扬，成为全国节地典型样本。

2005年，顺德在全省率先启动“三旧”改造。近年来广东“三旧”改造的做法与经验被上升到国家政策层面。当前，顺德又先行先试掀起大规模的村级工业园改造，不断深化土地节约集约利用，构建起日益完善的现代化产业体系。顺德区区长彭聪恩表示，顺德的发展历程印证了向存量要空间、向存量要发展是推动高质量发展的必由之路。

　　先行先试

　　顺德节地实践获专家学者肯定

本届“节地中国”学术研讨会由自然资源部人力资源开发中心（创建活动办公室）等部门主办。在去年的首届“节地中国”研讨会上，“节地中国”理念首次提出，包含了节约集约用地的观念、理论、技术等多个方面，被认为是开展国土资源节约集约示范县（市）创建活动的新标杆。

顺德是“三旧”改造的发源地之一。2005年，顺德率先打破传统向空中“要地”，引入港资公司将容里工业区改造成高层标准厂房的天富来工业城，成为全省最早的一批“三旧”改造实践。2018年以来，顺德将村级工业园改造作为“头号工程”，打响了激活“土地存量”换取“发展增量”的攻坚战。

这次论坛选择在顺德举办，既是对顺德、佛山近年来土地节约集约利用成果的肯定，也是希望持续发挥国土资源节约集约示范县（市）示范活动的平台抓手作用，通过典型引领、示范带动、交流互鉴，为全国节地工作不断探索破题。

自然资源部人力资源开发中心主任刘晞表示，选择在顺德举办论坛有两个重要意义。一方面，广东省是“部省共建”的全国首个节约集约用地示范省，从2008年以来取得了丰富经验；另一方面的直接原因在于，顺德在国务院2018年督查中，因土地节约集约利用成效好、闲置土地少且用地需求量较大，受到了通报表扬，获直接奖励用地指标2500亩，并在2019年取得“免督查”资格。

当天上午，与会领导、专家学者组成的考察组实地考察了顺德的恒鼎工业园、广东工业设计城，禅城的岭南天地三个盘活存量用地、低效用地典型案例。

顺德改造经验获得与会领导和专家大力点赞。“广东的‘三旧’改造之所以取得成功，一个重要的经验是政府与市场关系处理得很合理。顺德就是其中的典型。”中国农业大学土地科学与技术学院副院长朱道林认为，只有做好土地供给和市场需求之间的衔接，“三旧”改造工作才能真正得到市场的认可，而顺德的项目之所以能在改造后实现资金平衡，也正因为做到了“该政府管的政府要管好，该市场做的市场要做好”。

辽宁省盘锦市自然资源局副局长李成健表示，当地虽然在集体用地上建设的工业园区不多，但是仍然存在着资源分散、规划不协调等问题，顺德的改造经验值得借鉴。

“顺德的旧厂房改造总体上做得非常好，在土地集约节约利用的同时，实现了经济效益、社会效益和生态效益的全面提升。”浙江大学土地与国家发展研究院常务副院长叶艳妹认为，顺德村级工业园改造既体现了政府的有力引导，又发挥了市场配置资源的决定性作用。

在22日下午的研讨会上，朱道林、叶艳妹等专家分别从土地节约集约利用的经济学分析、低效用地处置的分配机制、建设土地管理大数据平台等角度进行理论探讨，全国20余个地区则交流了各自以土地节约集约利用推动高质量发展的实践经验。

自然资源部自然资源开发利用司副司长杜官印表示，节约集约用地是生态文明建设的重点要求，希望在专家的深入理论研究和地方推动存量建设用地开发的实践经验基础上，能够逐步形成一套推动存量建设用地开发利用的完善政策措施，推动国家的节地工作迈上新台阶。

　　攻坚“村改”

　　向低效土地开战的佛山探索

位于105国道顺德段以东的恒鼎工业园项目由容桂华口电镀城改造而来。昔日26家电镀厂布局分散，地块平均容积率仅为0.43。如今改造后的恒鼎工业园建成高标准工业厂房，吸引大批电镀企业进驻，目前已进驻电镀企业16家，使用厂房58层。

回望“村村点火，户户冒烟”的激情岁月，村级工业园的繁荣发展，成就了佛山民营经济的腾飞。但随着产业结构的转型升级，村级工业园逐渐成为历史的包袱、发展的沉疴，土地“挂起”现象严重，发展参差不齐、土地权属复杂、安全环保问题突出、土地利用率低等问题交织，阻碍了人才和创新要素的引入，制约着佛山迈向现代化的发展。

以连续7年蝉联全国百强区第一名的制造业重镇顺德区为例，全区382个村级工业园，占地13.5万亩，拥有1.9万家企业，占用全区已投产工业用地面积的70%，却只贡献27%的产值和4.3%的税收。

2018年起，顺德将村改列为全区“头号工程”和高质量发展“第一任务”，举全区之力强力推动。2018年9月，顺德获批率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区。省委、省政府赋予顺德18项政策支持和权限突破，其中涉及村改11项。顺德再创新了12项村改新做法，包括在用地报批、项目报建、产业发展、新型产业用地、集体资产租赁管控、一二级联动开发等方面不断突破。

目前顺德全区382个村级工业园已有102个园区142个项目启动改造，70个园区启动拆迁，累计完成土地整理8323亩、复垦复绿712亩、新建厂房385万平方米、关停淘汰落后风险企业2594家。

顺德区委常委梁伟沛介绍，通过政策创新、审批改革，顺德不断破解“村改”项目难题，改造路径日益清晰，经验模式趋于成熟，村改定位更加凸显，形成了可复制的改造经验和模式，为顺德建设高质量发展综合示范区注入强劲动力。

顺德的先行先试，也为全省存量土地开发利用提供了政策设计和制度创新的佛山探索。作为在全省率先出台“三旧”改造政策的地级市，佛山一直是全省盘活存量用地、土地节约集约利用成果的典范。2011年起，佛山市先后五次获得广东省“三旧”改造工作考核一等奖。

2018年，佛山市政府以1号文的形式印发了《佛山市村级工业园整治提升实施方案》，改变了过去对村级工业园的综合整治小修小补，以环境安全整治为主的整治模式，把村级工业园的整治提升从专项行动上升到城市的发展战略。

如今，顺德、南海、禅城等佛山各区，纷纷以村级工业园改造为抓手，盘活低效土地，实现生产、生活、生态空间再造，推动高质量发展。

近年来，广东“三旧”改造的做法与经验被上升到国家政策层面推广到全国。广东省自然资源厅自然资源开发利用处处长周小壮介绍，广东自2009年以来不断探索构建节地技术和节地模式框架体系，持续提高节约集约用地水平。截至2018年底，全省单位GDP建设用地量21.55公顷/亿元，与2010年比下降46.35%。截至今年5月底，全省实施“三旧”改造71.3万亩，投入资金1.44万亿元，节约土地18.39万亩。

以提高土地利用质量和效益为目的，倒逼企业转型升级，加快推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，不断提高全要素生产率，正成为广东推动经济高质量发展的重点路径。

　　久久为功

　　创新土地再开发机制迈向高质量发展

作为综合整治类“三旧”改造项目，位于顺德北滘镇的广东工业设计城通过盘活闲置物业，实现专业化管理、市场化运营。如今这里集聚了8345名设计师，通过立足顺德制造，对接广佛商圈，联动深港资源，为广东乃至全国的制造产业转型升级以及引进孵化新型产业提供工业设计服务。

过去十年，广东以“三旧”改造为平台的土地制度创新不仅在节约集约用地方面为全国探索出了新路子，也为重构湾区经济形态下用地新格局奠定了扎实的制度与机制基础。如今面对粤港澳大湾区建设带来的新机遇、新使命，节约集约用地必须久久为功。

“即使在欧洲、日本等发达地区，类似的工业园改造也仍然存在。”叶艳妹说，近几年“三旧”改造在国内相比以往热度越来越高，随着经济社会的发展、产业的更新换代，“三旧”改造将会变得更加常态化。

杜官印则表示，推动节地工作，需要长期不懈的努力，需要创新土地再开发、再利用的机制体制，并建立从宏观、区域和专项层面的精细化管理和评价体系，而各地方还要注重统筹规划和利益平衡。

当前，奋力打造全省高质量发展综合示范区的顺德，不断迎难而上，通过向低效土地开战，以实践拓展高质量发展空间，为全省率先探索“政府引领、市场主导、拆建并举、专业运营”的村级工业园改造整治提升模式。

根据计划，顺德将通过“2019年大突破、2021年定格局、2022年成示范”，确保2022年累计改造整治提升8万亩，奠定顺德未来几十年的发展基础。

叶艳妹认为，政府在未来改造中发挥的作用将越来越大。“在存量用地中的参与主体非常复杂，但都期待能够合理获得改革的收益，政府作为有能力平衡各方利益的主体，深度参与将是国际共同的趋势。”她说，政府的作用体现在利益分配、整体规划等多个方面，广东工业设计城等项目能取得成功，背后离不开政府的积极作为。

未来，顺德将通过村级工业园改造，形成20个3000亩以上的连片现代化产业集聚区、规划建设30个生态集约现代主题产业园。为此，顺德“村改”在改旧、建新的同时，把招商放在了关键的位置。

“顺德已经成功引入苏州兰生集团、浙江万洋众创城等国内知名的产业运营商。”梁伟沛表示，顺德搭建了“顺德村改”招商大舞台，打通政府、企业及村（社区）信息互通渠道，借力侨胞乡贤等资源，吸引社会资本积极参与，加快引入海内外优质产业资源和商业模式。同时，顺德还探索成立顺德村改产融投资公司，保障项目建设资金。

佛山市委常委、顺德区委书记郭文海表示，村级工业园改造是一场没有退路的战斗，是一场必须打且必须打赢的攻坚战。顺德上下将围绕高质量发展的要求，坚定不移、快马加鞭、乘势而上，以更大的力度推进这一“头号工程”，加快推动高质量发展。

　　■相关

　　顺德构建适应“存量时代”的土地政策体系

　　每两周出台一份“村改”新文件

“存量建设用地有着权属关系复杂、利益关系复杂等特征。”在6月22日的2019“节地中国”学术研讨会上，杜官印表示，推动存量建设用地更好地节约集约利用，是当前国家和地方层面土地管理的重要任务，需要探索逐步构建相应的政策体系和工作机制。

顺德探索开展土地集约节约利用已有10多年历史。2014年，顺德成为广东首个获批开展土地生态利用制度综合改革试点的城市。而从2018年初将村级工业园改造升级列为“头号工程”以来，顺德更是实施了一系列强力的改造举措，自主创新出台和推动上级赋予了多项政策。从去年初至今，已经累计出台各类政策文件41份，相当于平均每半个月就发布一份新文件。

从“1121”项目报建审批改革到新型产业用地分割销售优惠，从强化集体资产租赁管控到在一定范围内推行一二级联动开发，一系列政策创新充分激发了各个参与主体的活力，又坚持了改革中应该坚持的各项原则，成为累计完成土地整理8323亩的幕后功臣。

　　向市场分利：

　　企业税负可降低接近九成

诚如郭文海在今年2月的顺德区党代会上所指出，村级工业园改造将为顺德未来几十年的发展奠定基础，有着巨大的长远利益。但是，以企业为代表的各个市场主体还需要更切近的激励机制。

在北滘陈大滘工业园，原属于多个权属人的土地被集合在一起连片改造。若参与的企业采用原有政策的收购归宗模式进行“工改工”改造，每亩土地平均收购价约400万元，收购过程中产生的额外税费高达305万元/亩，其中土地增值税近235万元/亩。政府不能在所有项目中都统一收储，但企业也很难承担这样高的改造成本。

为了降低改造成本，顺德响应国家关于混改的要求和政策精神，创新单一改造主体归宗协议出让改造模式，积极引导带动社会资本参与连片村级工业园改造，有力化解镇街一线村改资金瓶颈。在该模式下，单一改造主体归宗改造项目在完善用地手续、税费征收等方面，视同政府土地收储办理。以北滘陈大滘改造项目为例，在新模式下企业税负降低接近90%。

对于社会来说，在“村改”中保证一定的“工改工”比例十分必要，配套设施建设也很重要。对于单个企业来说，如果能够进行一定的配套建设，以及对“工改工”项目中的厂房进行一定比例的分割销售，则将具有更强的参与改造积极性。顺德因此出台政策，明确新型产业用地经批准后，开发企业可按规定进行分割销售。

利益受到保障的不只是企业，还有村居等其他主体。例如，由于并非所有地方都适合发展工业，因此在厂房拆除后就不是新建厂房或商业项目，而是复垦复绿。为此，顺德专门出台了地劵管理操作指引，使村居可将拆旧复垦形成的建设用地指标出售，兼顾平衡各方权益，形成全社会拥护村改、支持村改局面。

　　向一线放权：

　　推动实现“一竿子到底”审批

在过去数十年的改革历史上，顺德几乎每次都有一条核心经验，即简政放权。这一轮村级工业园改造攻坚战也是如此。对上，顺德积极争取省、市赋予多项原本并不具有的权限；对下，顺德也将决策前移。

为此，顺德通过审批改革打通项目关键节点。2018年以来，顺德将30项国土管理、57项规划报建等权限下放镇（街道）实施。推行“容缺受理”“信任审批”，优化审批流程，实现“一竿子到底”。优化村改联审机制，实行“限期审批制”和“否定报备制”，镇（街道）和部门面对面解决疑难杂症。部门提前介入项目策划、建设全过程，把问题化解在基层。

同时，顺德实行“1121”行政审批改革，实现一般工业项目从办理立项到取得施工许可的行政审批最快11个工作日完成，房建类建设项目最快21个工作日完成。同时，顺德试行统一审图制度，凭审图机构出具的有效技术审查合格证明文件和方案图件，2个工作日内核发建设工程规划许可证。

村级工业园改造面临着产权主体复杂、用土手续复杂等诸多问题。为此，顺德通过联审会议为政策、资金、审批、规划等村改疑难杂症打通快速破解渠道。联审会议以相关区领导、区村改办以及区职能局领导为常设成员，根据议题实际随机增加区纪委、审计等部门为列席成员。

议事规则则明确了联审事项以项目为王，原则要求一次性申请整个项目各类问题；实行“限期审批制”（5个工作日内提出审查意见，2个工作日不会签视为同意）和“否定报备制”（不同意的要具体说明原因和依据，怎样才能行），推动“一竿子到底”审批，把问题化解在基层。

梁伟沛表示，顺德村改实现问题导向、实践优先，通过把改革的重点放到解决实际问题上来，哪里阻碍高质量发展，就从哪里改革突破，以实践匡衡政策，以实践拓展高质量发展空间。

　　■链接

　　顺德村级工业园

　　改造成绩单

2018年，顺德区强力攻坚村级工业园改造“头号工程”，召开千人动员大会，区四套班子靠前指挥，区属部门密切配合，10个镇（街道）全线出击。顺德出台村级工业园改造“1+3”政策体系和系列专项实施细则，全区资源向村级工业园改造一线倾斜，选派100名优秀青年干部到镇（街道）村改办直接参与一线工作。

截至目前，顺德全区382个村级工业园已有102个园区142个项目启动改造，70个园区启动拆迁，累计完成土地整理8323亩、复垦复绿712亩、新建厂房385万平方米、关停淘汰落后风险企业2594家。累计出台各类政策文件41份，形成20个3000亩以上的现代化产业集聚区和30个生态集约现代主题产业园的规划方案，有效解决土地权属复杂、各方利益平衡等难题。

在已整理土地中，龙江仙塘项目地块在4月9日摘牌，23日动工，9天办好建设审批手续，开创村改新纪录。由于村改及土地管理卓有成效，5月10日，顺德因“土地节约集约利用成效好、闲置土地少”获国务院办公厅通报表扬，获得奖励2500亩的用地计划指标，在编制全国土地利用计划时单独列出。

顺德还在实践中探索总结出直接征收开发、政府挂账收储、企业自主改造、企业长租自管、政府统租统管、生态复垦复绿等6种改造模式，引起社会各界关注和周边地区竞相考察学习。

2019年，为了建设好顺德高质量发展综合示范区。顺德自我加压，将全年拆除改造任务目标从1.3万亩提升到2万亩，复垦复绿3000亩，新建建筑面积800万平方米。