激活“四块地”　推动乡村振兴——关于湖南省长沙市农村土地制度改革的调研与思考

土地是财富之母、农业之本、农民之根。全面实施乡村振兴战略，要以习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述为指引，提升农村耕地、林地、宅基地、集体建设用地等“四块地”的综合效益，增强农业农村现代化的内生动力。

　　改革与探索

近年来，湖南省长沙市把握全国农村土地制度改革试点契机，以“三权分置”为核心，审慎稳妥推进农村“四块地”改革，开展了一系列有益探索和实践。

推动传统碎片化经营向适度规模经营转变。以土地流转促进规模经营是发展现代农业的必由之路。为破解“一家一户”碎片化农业生产困局，长沙市大力推广农村土地合作经营改革，以村为单位成立土地合作社，归集农户土地经营权，将土地流转给新型农业经营主体，开展多种形式的农业适度规模经营。2018年全市流转耕地183.69万亩，占家庭承包耕地面积的54.32%；四大类新型农业经营主体增加到2.26万家，其中家庭农场、农民专业合作社自2015年以来年均增长21.6%和11.5%。宁乡市鹊山村首创整村流转模式，通过土地合作社将全村4205亩耕地流转给职业农民，农民土地收益由2016年的300元/亩增加到2018年的650元/亩，村集体经济近3年年均收益28万元，“鹊山模式”入选2016年度中国十大改革案例。

土地是财富之母、农业之本、农民之根。全面实施乡村振兴战略，要以习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述为指引，提升农村耕地、林地、宅基地、集体建设用地等“四块地”的综合效益，增强农业农村现代化的内生动力。

　　改革与探索

近年来，湖南省长沙市把握全国农村土地制度改革试点契机，以“三权分置”为核心，审慎稳妥推进农村“四块地”改革，开展了一系列有益探索和实践。

推动传统碎片化经营向适度规模经营转变。以土地流转促进规模经营是发展现代农业的必由之路。为破解“一家一户”碎片化农业生产困局，长沙市大力推广农村土地合作经营改革，以村为单位成立土地合作社，归集农户土地经营权，将土地流转给新型农业经营主体，开展多种形式的农业适度规模经营。2018年全市流转耕地183.69万亩，占家庭承包耕地面积的54.32%；四大类新型农业经营主体增加到2.26万家，其中家庭农场、农民专业合作社自2015年以来年均增长21.6%和11.5%。宁乡市鹊山村首创整村流转模式，通过土地合作社将全村4205亩耕地流转给职业农民，农民土地收益由2016年的300元/亩增加到2018年的650元/亩，村集体经济近3年年均收益28万元，“鹊山模式”入选2016年度中国十大改革案例。

推动土地低效化利用向资源节约集约利用转变。长沙市以浏阳市列入全国集体经营性建设用地改革试点为契机，支持先行先试，积极探索土地入市模式。试行“建设权证”模式，通过复垦、复绿宅基地或闲置工业用地，获得等同面积的“建设权证”用地指标，用于产业开发、旅游等项目。探索“两入两统两建模式”，坚持土地入市、农民入股，统一规划建设、统一安全环保，拆散建整、拆旧建新，将农村分散闲置、低效利用的土地集中开发利用。同时，建立与国有建设用地统一的交易平台、登记管理、服务监管等机制，推动土地资源自由流动、公平竞争。

推动农户分散化居住向相对集中居住转变。长沙市以浏阳市为试点，以农户宅基地“三权分置”为基础，稳步推行宅基地制度改革，推动宅基地跨村镇流转，鼓励通过公开竞价方式取得宅基地，实现土地资源优化配置。推行有偿使用，在宅基地及农房确权的基础上，规范使用面积标准，参照集体建设用地基准地价确定阶梯式有偿使用标准，收取超面积有偿使用费。鼓励有序退出，在保留宅基地资格权的前提下，建立退出补偿机制，引导农民“打破旧灶建新灶”。全市整治“一户多宅”“空心房”面积6322亩，浏阳市实现宅基地流转2061宗，为村集体和村民增加流转收益近9000万元。

推动农业单一化结构走向产业融合发展。产业兴旺是乡村振兴的重点所在。长沙市以农村土地制度改革为契机，大力探索一二三产业融合发展新路径，促进传统农业向现代农业转变。突出产业特色化，大力发展蔬菜、花猪、花卉苗木、绿茶、油茶等特色产业，集中打造产值过50亿元、100亿元的特色优势单一农产品。突出产业标准化，大力实施农业标准化园区示范创建，建设种植业标准化基地超过80万亩，实行统一育苗、统一配肥、统一生产、统一销售。突出产业链条化，加快农业“接二连三”融合发展，提升产业附加值。如望城区乔口镇大力发展“荷花+”产业，将农业生产、产品加工和观光旅游串联起来，农民亩均净收益3000余元。

　　成效与启示

长沙农村土地制度改革试点催生新时期农村巨大嬗变，土地效益增强、农民收入增加、集体经济增收、市场主体增多、社会资本增投、人居环境增色。2018年，全市耕地蔬菜种植亩均产值6500元以上，特色经济作物亩均产值10000元以上；农村居民人均可支配收入达29714元，居中部省会城市首位；村级集体经济收入增幅达49.4%；长沙县、望城区、浏阳市、宁乡市工商资本下乡兴办企业2462家，投资124.2亿元。实践表明，必须聚焦“三农”发展的痛点难点，以土地制度改革为动力，从根本上打通资源变资产、资产变资金的通道，才能不断释放农村发展活力。

必须聚焦“人”的问题，促进农民变市民。加快乡村振兴，关键在人。长沙市通过成立农村土地合作社，将耕地向新型农业经营主体适度规模流转，让千家万户的农民从承包田走出来；通过探索宅基地使用权及农房财产权入股等方式，引导农民从低效利用的宅基地走出来；通过建立补偿机制和保障机制，确保农民进城后仍能享受到土地附着的福利，引导农民从原住村走出来。实践证明，只有统筹提升城乡公共服务水平，解决好农民的后顾之忧，才能有序引导农民向城市转移，加快新型城镇化进程。

必须聚焦“钱”的问题，促进资源变资产。加快乡村振兴，离不开真金白银的投入。长沙市聚焦农村发展中工商资本不想投、金融资本不敢投等重大瓶颈，一方面以土地制度改革试点盘活农村集体经营性建设用地、农户宅基地，让工商资本有地可落、有利可图，调动了投资积极性。另一方面创新财政资金使用，有机整合涉农资金，建立金融资本投入农村的风险补偿机制，既最大程度释放了资金效益，又引导各类金融机构加大对农村的金融支持力度。实践证明，只有实行政府、市场、资本联动，形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入、统一投放格局，才能激发各类资本“上山下乡”的新热潮，有效化解融资难题。

必须聚焦“权”的问题，促进权属变权益。加快乡村振兴，要将土地使用权属变为权益、带来收益。深化农村土地制度改革，需要从法律层面明确各类土地的相关权属及其边界，夯实权属变权益的基础。必须坚持农村土地集体所有，加快土地颁证确权，探索赋予农民更多土地权能，增加农村土地权益。放活农村土地经营模式，明确国家、村集体、农民的权益分配比例，同时支持农民全面参与处置过程，确保农民权益不受损害。实践证明，只有有效保障农民的土地权益，才能用活用好每一寸土地，更好地释放土地价值。

必须聚焦“市”的问题，促进资产变资金。加快乡村振兴，关键要发展繁荣农村土地交易市场，将资产变现为资金。深化农村土地制度改革，必须坚持市场化导向，建立健全土地流转交易平台，最大限度方便土地入市。进一步壮大农村土地经纪人队伍，引导农户将零散的土地交给专业组织集中利用，更好推动规模经营。大力创新土地入市交易模式，引导村组织将集体经营性建设用地使用权、农民将耕地使用权入市流转、抵押、交易等，让土地在流动中实现其应有价值。实践证明，只有充分运用市场机制来科学合理配置资源，构建更加完善、高效的市场体系，才能让更多土地加快入市、有序变现。

　　建议与思考

新时代深化农村土地制度改革，要加强顶层设计、加大制度创新，坚持问题导向、坚守改革底线，进一步激活农村土地资源要素，释放农村土地价值，为乡村振兴战略深入推进提供新动能。

优化改革路线图。从立法、规划、政策层面找准症结、精准发力，破除影响改革推进的法律政策瓶颈。着力强化立法顶层设计。全面总结各地土地改革试点成效，及时将各地改革试点成熟经验上升为法律规定，为农村土地利用提供坚实法律保障。着力完善土地规划设计。加快推进农村规划“多规合一”，科学制定规划导则、规划标准和技术指南，确保规划落地落细。着力健全土地管理政策。将涉地法律法规的一些原则性规定具体化为可操作的管理政策，进一步厘清涉农土地权益边界，明确农村房地占有、使用、收益、处分各项权益，促进土地资源保护有效、流动有序。

增强组织凝聚力。着力构建党建引领、群众自治、市场运作相结合的基层治理新体系，为农村土地改革提供有力保障。建强政治组织。选好配强农村基层党组织带头人，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村级集体经济组织、合作经济组织负责人，切实把基层党组织的政治优势转化为推动乡村振兴的发展优势。培优社会组织。充分发挥村民委员会等基层群众性自治组织在土地流转、收益分配、纠纷处置等方面的监督、协调作用，加快发展专业协会、生产互助、民间纠纷调解等各类社会组织，充分发挥多层次协商作用。放活经济组织。强化村级集体经济组织服务功能，加快促进集体经营性建设用地入市，鼓励以入股、联营等多种方式发展生产经营，壮大村级集体经济。大力发展新型农业经营主体和农村新型合作经济组织，使小农户连接大市场。

夯实人才支撑点。念好“引才经”，铺好“成才路”，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手。培育提升生产经营人才。以吸引年轻人务农、培养职业农民为重点，注重挖掘“土专家”“田秀才”，加快打造一支有文化、懂技术、会管理、善经营的新型职业农民队伍。引导支持返乡创业人才。大力实施“回归工程”，打好乡情乡愁牌，念好招才引智经，引导扶持在外乡贤、原籍大学生以及优秀外出务工人员回乡创业。留住用好专业技能人才。培养、引进一批涵盖种植业、园林业、畜牧业、乡村旅游、农村电商等领域的农村技术“能人”。探索通过岗编适度分离等多种方式，引导更多农业科技人员服务农村、扎根乡村。

打好产业特色牌。立足乡村独特的资源禀赋，推动农村产业结构调优、调高、调特，夯实乡村振兴的产业支撑。进一步调“优”产业结构。加快调整优化产业结构，因地制宜培育一批具有较高知名度、美誉度和市场竞争力的农业品牌，打造一批百亿元级农业特色产业集群，提高农业产业附加值。进一步做“专”产业布局。按照“一县一特、一乡一业、一村一品”的产业布局要求，结合地域实际和产业发展现状，科学规划布局农业产业。以土地流转为契机，做大做强专业化的农业产业园区，不断发展壮大农业主导特色产业，提高农业产业效益。进一步打“通”产业链条。以大市场理念、互联网思维、大数据手段，将“互联网+”与种植业、加工业、流通业、服务业链条紧密结合起来，构建一二三产业融合发展的现代农业产业化体系。

构建发展新机制。破除制约农村土地流转的体制机制桎梏，为改革松绑除障，深度释放制度红利。加快推进融合机制创新。深化户籍制度改革，建立健全农业转移人口市民化成本分担机制，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，加快补齐农村基础设施和人居环境短板，持续优化农村公共服务供给，走好新时代城乡融合之路。加快推进投入机制创新。不断完善财政支农投入稳定增长、整合利用机制，坚决落实金融扶持政策，健全多层次农村保险体系，有序引导和带动工商资本、金融资本、社会资本投向“三农”。加快推进市场机制创新。支持农村市场中介组织等各类服务组织开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治等服务，支持村级土地合作社对入社土地进行统一规划、整理、开发，加快构建“县有所、镇有站、村有社”的农村土地流转服务体系。

（作者系湖南省长沙市委副书记、市长，湖南湘江新区党工委书记）