乡村振兴背景下的县域经济发展——象山探索

象山县地处浙江东部沿海，三面环海，农业总产值居浙江省第二，海洋捕捞产量居全国第四，年水产品总量居全国前五，形成了以梭子蟹、南美白对虾、大黄鱼、柑橘、白鹅、杨梅等主导特色农业产业，是一个传统的渔业大县。近年来，该县立足特色优势，突出改革引领，取得了显著的乡村振兴成效，尤其在突破“三大制约”、提升治理能力上做了很多探索和创新，有效激发农业农村发展活力，走出一条具有象山特色的乡村振兴之路。

　　乡村振兴成效

乡村振兴的象山探索，实践是成功的，成效可圈可点。

第一，加快农业转型升级，发展新产业新业态，促进产业兴旺。一方面，聚焦高质量发展，实施农业“亩均论英雄”改革，加快农业转型升级和提质增效。象山梭子蟹、象山柑橘被评为浙江省示范性农业全产业链，象山被授予“中国梭子蟹之乡”“中国柑橘之乡”。象山县建有国家级柑橘杂交育种基地，保存150多个国内外柑橘品种，选育了“大分”“红美人”“不知火”“春香”等一大批特色柑橘良种，也是全国柑橘品种保存最全的县域区域，柑橘产业正成为象山县农民增收致富的优势产业。另一方面，结合首批国家全域旅游示范区建设，积极推动美丽环境向美丽经济转化，依托自然生态优势，挖掘历史人文元素，丰富乡村节庆活动载体，激活农村闲置建设用地，乡村度假、文化创意、农业休闲、精品民宿等新产业新业态蓬勃发展。目前，象山县拥有民宿、农家客栈670家，精心民宿56家，床位约1.4万张，每张床位年收入可达1.2万元，乡村旅游年接待游客549万人次，实现综合收入5.7亿元。

象山县地处浙江东部沿海，三面环海，农业总产值居浙江省第二，海洋捕捞产量居全国第四，年水产品总量居全国前五，形成了以梭子蟹、南美白对虾、大黄鱼、柑橘、白鹅、杨梅等主导特色农业产业，是一个传统的渔业大县。近年来，该县立足特色优势，突出改革引领，取得了显著的乡村振兴成效，尤其在突破“三大制约”、提升治理能力上做了很多探索和创新，有效激发农业农村发展活力，走出一条具有象山特色的乡村振兴之路。

　　乡村振兴成效

乡村振兴的象山探索，实践是成功的，成效可圈可点。

第一，加快农业转型升级，发展新产业新业态，促进产业兴旺。一方面，聚焦高质量发展，实施农业“亩均论英雄”改革，加快农业转型升级和提质增效。象山梭子蟹、象山柑橘被评为浙江省示范性农业全产业链，象山被授予“中国梭子蟹之乡”“中国柑橘之乡”。象山县建有国家级柑橘杂交育种基地，保存150多个国内外柑橘品种，选育了“大分”“红美人”“不知火”“春香”等一大批特色柑橘良种，也是全国柑橘品种保存最全的县域区域，柑橘产业正成为象山县农民增收致富的优势产业。另一方面，结合首批国家全域旅游示范区建设，积极推动美丽环境向美丽经济转化，依托自然生态优势，挖掘历史人文元素，丰富乡村节庆活动载体，激活农村闲置建设用地，乡村度假、文化创意、农业休闲、精品民宿等新产业新业态蓬勃发展。目前，象山县拥有民宿、农家客栈670家，精心民宿56家，床位约1.4万张，每张床位年收入可达1.2万元，乡村旅游年接待游客549万人次，实现综合收入5.7亿元。

第二，开展村庄梳理式改造，全面提升农村人居环境，促进生态宜居。深入推进浙江省“千村示范、万村整治”工程，针对“农村建新不拆旧、部分农房危旧破、村庄环境脏乱差”等现象，从2010年开始，象山县实施了以“一户多宅”整治为主要内容的村庄梳理式改造。按照“一村一品、一村一景、一村一业、一村一韵”的原则，修编完成385个村庄规划，重点拆除与规划冲突和严重影响村庄环境的破旧房屋，累计拆除各类违建和破旧房屋6.4万余间，清理出宅基地5410亩。清理出的宅基地，通过“宜耕则耕、宜通则通、宜建则建、宜绿则绿”，实现综合利用，结合“五水共治”“厕所革命”“垃圾分类”等专项治理行动，使得村庄环境更加美化、公共功能更加完善、宅基地利用更加充分，建成美丽乡村示范村144个，创建全国生态文明建设示范县、全国“四好农村路”示范县。

第三，开展婚丧礼俗改革，推行集中式居家养老服务，促进乡风文明。前些年，象山县操办婚丧喜庆事宜时，大操大办、相互攀比、铺张浪费、封建迷信等现象严重，习俗异化为“人情债”，给广大群众带来严重的经济负担。为了破除大操大办的陋习劣俗，象山县从2016年开展婚丧礼俗整治，通过抓教育形成共识、抓关键典型引路、抓重点集中突破、抓长效建章立制的方式，初步形成依法、文明、节俭操办婚丧喜庆事宜的良好风尚，平均操办成本下降了60%以上。由于农村青壮年进城务工、经商增多，一些农村老人独守空巢、照料缺失，传统的家庭养老难以为继。为了破解农村养老难题，象山县从2010年探索推行“集体建设、无偿居住、旧宅收回、配套服务、公益扶持”的农村集中式居家养老服务，在218个村建成居家养老公寓3449套，惠及老人达5200余人，走出一条低成本、可复制、易推广的农村居家养老新路子。

第四，首创“村民说事”制度，形成乡村治理的象山样本，促进治理有效。“村民说事”制度是以召开村民说事会为主要形式，组织引导村民围绕村庄建设、经济发展、社会稳定、党群关系等内容表达诉求和想法，通过说（说出问题）、议（商议对策）、办（及时办理）、评（结果评价）四个环节，使得村庄大小事务得到有效处理的一项基层治理创新。从2009年制定此项制度后，历经十年实践和完善提升，促进党群干群关系更为密切、农村建设发展更富活力、农村社会大局更加稳定、人民民主权利更加充分、基层干部廉洁更有保障，丰富了基层协商民主的实现形式，形成了一套基层治理的管用制度，其经验做法在浙江省全省推广，并得到中央关注。在象山县，处处可以感受到美好的农村人居环境、淳朴的民俗民风，随处可见文化礼堂、说事亭、乡贤说事室，基层协商民主由“虚”向“实”，有了物化的载体，更有了切实的成效。

第五，农村居民收入水平高，城乡居民收入差距小，实现生活富裕。象山农业高质量发展，实现了农民的充分就业，大幅度增加了农民收入，缩小了城乡居民收入差距。2018年，象山县城镇居民人均可支配收入54706元，农村居民人均可支配收入30882元，城乡居民收入比1.77，农村居民人均可支配收入分别比全国14617元和浙江省27302元高16265元和3580元，城乡居民收入比分别比全国2.69和浙江省2.04低0.92和0.27。

　　突破三大制约

为有效推动实施乡村振兴战略，象山县在如何突破要素投入“三大制约”方面做了大量探索和创新。以农村宅基地“三权分置”改革为抓手，以适度放活宅基地使用权为核心，配套开展“三抢双动”工程（抢项目、抢人才、抢资金和要素双向流动），优化农村土地资源配置，促进各类市场资源要素下乡进村，优化要素资源配置，为乡村振兴增添产业活力。

（一）突破建设用地缺乏保障的制约

突破建设用地缺乏保障的制约，亟需深化农村宅基地制度改革，盘活农村存量建设用地。象山县虽不是全国“三块地”改革的33个试点地区之一，但大胆探索、先行先试，针对农村宅基地存在的一户多宅、资源闲置、权能不明等问题，率先开展农村宅基地“三权分置”改革，颁发了浙江省首本“三权分置”不动产证。在坚持“土地性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条改革底线的前提下，出台《农村宅基地“三权分置”实施意见》，以适度放活宅基地使用权为主线，建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村宅基地产权制度。2018年共发放38本“三权分置”不动产证，盘活和利用宅基地5878平方米，引入乡村旅游、高端民宿等项目17个，总投资超3亿元。

第一，理顺三权关系。保护宅基地集体所有权，集体经济组织是宅基地所有权人，享有资格审查，纠正调整，集中统一经营、监督、收回等权能。明确宅基地农户资格权，集体经济组织成员是宅基地资格权人，享有占有、使用、收益、处分等权能，其中处分权主要体现在“可以申请与返乡下乡创业人员合作建房、可以在县域范围内申请跨乡镇建房、农民房屋置换和参与农民房屋拍卖，符合宅基地金额农民房屋退出条件的可以申请有偿退出”。适度放活宅基地使用权，农户和社会资本投资者均可成为宅基地使用权人，其中社会资本投资者的取得方式主要是通过签订流转协议进行约定且期限不得超过20年，并且在使用期限内可以再流转或按规定设定抵押权，约定适用于乡村产业项目，不得成为别墅大院、私人会所。

第二，开展确权登记发证。坚持“历史遗留问题化解-确权-流转-鉴证备案-登记-再流转-抵押担保”全流程、全环节管控，增强政策可操作性。出台《农村宅基地“三权分置”登记办法》，将宅基地资格权人的房屋所有权和已流转的使用权分开登记、分开颁证。

第三，以适度放活宅基地使用权为核心，创新机制设计。坚持“四个允许”原则，创新机制，适度放活农村宅基地使用权，包括：允许农户（宅基地资格权人）与返乡下乡创业人员合作建房；允许农户申请跨村、跨乡镇建房；允许非村集体经济组织成员通过农房世居、析产、继承取得的合法房屋实施改建或拆后重建；允许在发展乡村产业前提下，流转取得宅基地使用经营权，按合同约定和相关规定新建、改建或重建。一是创新退出机制。探索实施依法退出和有偿退出，将拆后、保留房屋、有偿退出的宅基地一律登记到村集体。二是创新流转机制。按照自愿、有偿原则，让社会资本通过三方协议流转取得宅基地使用权。如石浦镇沙塘湾村先后引进5个品牌民宿集群项目，打造滨海民宿特色村，与81户农户签订协议，原农户户均年租金收益可超过2万元。三是创新交易机制。依托县农村产权交易中心，探索搭建交易信息发布平台，鼓励、引导、规范宅基地交易活动，最大限度地提升农村宅基地产权价值。如西周镇土下村腾退出一批宅基地，吸引42户山区移民、周边村镇农民在一户一宅、不突破法定用地面积的原则下跨村建房，通过竞争性有偿流转交易，宅基地产权价值由过去的3-4万元/宗提升到15-28万元/宗，增加村集体经济收入近900万。四是创新抵押机制。出台《农村宅基地使用权抵押贷款管理办法》，将农村宅基地使用经营权纳入抵押贷款范畴，2018年象山县办理抵押登记11例，获象农信托和农行象山支行授信5500余万元，农房抵押贷款254户、9877万元。

象山县宅基地“三权分置”改革实践打破了工商资本利用农村资源面临的制度壁垒，激活了农村沉睡资源，为农村发展注入了新动能，农民增收有了新渠道，产业发展有了新空间，工商资本投资有了新动力。

（二）突破投入不足的制约

突破投入不足的制约，乡村振兴不能单靠地方财政和现有投资渠道和投入规模，要建立与乡村振兴任务相匹配的投入保障机制。

第一，发挥金融支农功能。一是象山县以浙江省“信用县”创建为基础，深化农村信用体系建设。创新开展信用户、信用村、信用乡镇“三信”评定，全县评定信用村432个、信用乡镇13个，完成农民信息采集14.3万户，实现金融有效农户信息采集全覆盖，其中授信10.1万户、获得信用贷款5.44万户，实现农户信用无抵押小额贷款36.2亿元，农民信贷不良率不到1%。二是象山县深入实施普惠金融，推进金融支农增量扩面。推行“整村授信、集团授信”和“政府+村”信贷模式，创新“旅游贷”“民宿贷”“农村信用户无抵押贷款”等信贷产品，全县农业农村贷款余额超160亿元，占全县贷款总量的四分之一。三是象山县依托宅基地三权分置改革，配套出台《宅基地使用权证抵押贷款管理办法》。2018年全县办理农村宅基地使用经营权抵押登记11例，获银行授信5500余万元。

第二，引导工商资本投资农业农村。全方位营造下乡返乡创业创新的有力环境，培育乡村新经济、新动能，发展乡村新产业新业态。象山县大力发展乡村旅游和现代农业，促进一二三产融合发展，形成“闲置农房+民宿经济”“闲置宅基地+现代农业”“古宅回收+团队运营”“集体资产+招商引资”等多种发展模式，促使破旧衰败的村落焕发出新生机。2018年先后引进17个高端民宿项目，总投资超3亿元，形成56家精品民宿。

第三，发展壮大农村集体经济。象山县积极探索村级集体经济发展的多种模式。至2018年象山县探索了资本运作、资产盘活、物业开发、农旅开发、改土流转、光伏增收、服务创收、抱团消薄等8大发展模式，共实施集体经济增收项目46个，转化经济薄弱村81个。象山县茅洋乡白岩下村通过“众筹模式”投资乡村旅游项目，促进富民强村，就是一个典型案例。2018年初，该村胡书记提出引入“众筹模式”修建玻璃栈道发展乡村旅游的想法，350户村民中有250户以8000元每股参加了玻璃栈道项目众筹，加上村集体10%资源股，成立白岩下村旅游开发公司。2018年开业仅6个月，项目接待游客18万人次，门票收入460万元，当年收回投资并实现盈利150万元，村民年底分红1万元。“要共建共治共享，把众筹投资旅游项目进行到底，在共同富裕的道路上一个都不能拉下”，2019年春节刚过，该村启动二期滑道项目的众筹，首期未参加的100余户村民争相参与。

（三）突破人才匮乏的制约

突破人才匮乏的制约，乡村振兴需要想方设法留住人才、吸引人才。

第一，培育本土人才。结合农业转型升级，重点培育现代职业农民，以象山柑橘产业为例进行介绍。象山县创新实施柑橘赴日研修生制度，共培育260名海归柑橘研修生。重点开展“红美人”职业橘农培训，累计培养300余名职业橘农。大力培育柑橘乡土专家和职业橘农，建立“县级服务团队+柑橘产业联盟+柑橘乡土专家+橘农”的技术服务模式，增强科技创新和服务推广的综合能力。发展柑橘家庭农场35家、专业合作社51家、柑橘贩销专业户241户、柑橘乡土专家10名、柑橘专业公司14家。象山县晓塘乡的顾品，曾赴日本研修，回国后培育了“红美人”“甘平”“不知火”等优质柑橘品种，从他身上我们感受到现代职业农民的工匠精神，令人欣慰。

第二，吸引人才返乡下乡。实施“新回乡运动”“农村归雁计划”，为各类人才下乡、返乡创业创造优质环境，吸引一批乡贤能人、艺术家、高校毕业生、新型农民回乡创业，带来资本、资源和先进理念，焕发乡村活力。2018年象山县引进新乡贤、农创客、新农人等乡村人才500余人，包括浙旅集团、乡伴文旅、西坡、途家、花间堂、宁波目的地、橡树缘等知名企业，先后与中央美院、浙江音乐学院等高校开启校地合作。一批博士硕士高层次人才、高级艺术家、国际志愿者团队等陆续扎根乡村、海岛，一批空心村、荒废场所得以价值发现，一批乡村旅游综合体、现代农业园区、精品民宿集群区、“网红民宿”等相继落户建成。在象山，我们看到了年轻的海归博士，从建筑设计师变身乡村创客，指点乡村，改造破旧的老宅、闲置的农房；看到了中央美院的学生，既是在乡村学习实践的学生，更是乡村建设的规划师；看到了企业老板、都市白领、名校高材生，纷纷回乡发展精品民宿。

　　提升治理能力

推动实施乡村振兴战略，乡村治理能力不足是重要制约因素，亟需提升乡村治理能力。近年来，象山县围绕治理有效的要求，不断探索实践，首创“村民说事”制度，丰富了基层协商民主的有效实现形式，形成了一套基层治理的管用制度，以“村民说事”制度为核心，配套实施村级小微权利清单制度、“一村一法律顾问”制度、“最多跑一次”改革向农村延伸等，为探索形成“自治为基、法治为本、德治为先、三治融合”的乡村善治新格局积累了重要经验。

第一，完善乡村自治制度。“村民说事”不断完善“说、议、办、评”具体实践，充分调动村民积极性、主动性、创造性，实现乡村自治的制度化、规范化运行。一是增强“说”的广泛性。拓宽说的渠道，既包括传统的固定日子集中说、党员联户上门说，也包括“网络说”“线上说”“现场说”等新方式。扩大说的主体，引导发动政法干警、乡贤能人、新村民参与说事。丰富说的内容，包括村庄建设、集体经济、干群矛盾、邻里纠纷等。二是强化“议”的规范性。规范议的程序，以小微权利清单制度为议事准则。提升议的质量，邀请乡贤、法律顾问参与村庄发展等重大事项的议事。建立议的直通车，对村级无法解决的难事特事，通过“一中心四平台”直接提交上级商议决定。三是突出“办”的实效性。推进“最多跑一次”改革向农村延伸，加快基层便民服务点建设，实行村级事务管理多员合一、专职代办，实现常用事项和民生事项全域通办，目前象山县185项事项实现群众办事不出村、不出镇。四是注重“评”的科学性。采取多种“评”的方式，包括：说事村民专项评，做到一事一评；村民代表综合评，对村民说事全年开展情况进行综合评价；乡镇绩效评，把村民说事与集体经济、村庄环境、社会稳定、干部廉洁考评相结合。

第二，推动乡村法治实践。始终把村民说事置于法律框架下，推动权利规范运行，严格依法办事，让群众在每一项“说事”办理中都能感到公平正义，增强尊法、学法、守法、用法的思想意识和行动自觉，逐步养成运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的习惯。一是实施农村小微权利清单制度。将村民说事和农村小微权利规范化运行统筹起来，深化小微权利清单制度，提高村民说事“议”的规范性和“办”的满意度，实现村务决策、管理、监督的依法公开运行，真正让“老百姓明白、村干部清白”。二是实施“一村一法律顾问”制度。安排政法干警、法律工作者担任村法律顾问，实现行政村法律顾问全覆盖。严格要求法律顾问参与村民说事，开展普法教育，依法解决具体问题。大力推进合理信访“最多跑一次”改革，畅通初信初访渠道，整体联动，快速响应，维护社会和谐稳定。

第三，促进乡村德治提升。注重乡土人情、道德规范的情感认同，让群众在说事中充分感受道德力量，增强德治功能，提升德治作用。一是增强村规民约的刚性约束。推动各村修改完善村规民约，引导各村把社会主义核心价值观融入村规民约，把好风气纳入村规民约，使之成为村民共同遵守的行为法则，把是否遵守村规民约作为判断事情是非的重要标准。二是增强乡贤力量的引领作用。深入挖掘乡贤资源，实施乡贤参与村民说事，建立乡贤参事制度，充分发挥乡贤在文化治理、价值引领方面的作用。

第四，实现乡村三治融合。以善治为目标，以村民说事为平台，推进资源、功能、制度集成，实现乡村“自治、法治、德治”三治有机融合。一是推动乡贤参事会、一村一法律顾问等制度与村民说事紧密结合，完善多元治理体系。二是推进小微权利清单、村规民约等制度与村民说事无缝链接，完善乡村治理规则体系。三是推动党员联户、“最多跑一次”改革、“互联网+”等制度与村民说事的具体环节有机融合，完善乡村治理运行机制。

　　结论与建议

乡村振兴象山探索的成功，除了领导高度重视下的政府行为导向、经济社会发展阶段反映下的市场经济推动、老百姓期盼下的收入增长驱动这些因素外，核心在于克服了推进乡村振兴战略中普遍面临的一些关键制约因素，突破了“三大制约”，提升了乡村治理能力。主要经验如下：

第一，突破建设用地缺乏保障的制约。以农村宅基地“三权分置”改革为抓手，以适度放活宅基地使用权为核心，打破工商资本利用农村资源面临的制度壁垒，盘活农村存量建设用地。

第二，突破投入不足的制约。在财政投入的基础上，发挥金融支农功能，引导工商资本投资农业农村，发展壮大农村集体经济，建立与乡村振兴任务相匹配的投入保障机制。

第三，突破人才匮乏的制约。结合农业转型升级，重点培育以现代职业农民为主体的本土人才，实施“新回乡运动”“农村归雁计划”，吸引人才返乡下乡。

第四，突破乡村治理能力不足的制约。首创“村民说事”制度，丰富基层协商民主的有效实现形式，形成一套基层治理的管用制度，配套实施村级小微权利清单制度、“一村一法律顾问”制度、“最多跑一次”改革向农村延伸等，探索形成三治融合的乡村善治新格局。

乡村振兴的象山探索，为在县域层面如何推进乡村振兴战略积累了重要经验，为此我们建议：

第一，提高思想认识。城乡二元结构导致城乡关系长期失衡，要破除城乡二元结构，加快形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系。城乡要协调发展，只有形成城乡之间的功能互补，发挥好乡村应有的功能，才能使整个国家现代化进程健康推进。要提高对乡村振兴重要性的认识，通过乡村振兴，促进城乡融合、工农互补，实现共同富裕。

第二，突出规划引领。过去的村庄规划因为缺乏系统谋划而往往存在不科学、不精准等问题，要认真做好乡村规划，突出乡村特色和地域特色，不搞大拆大建，立足改善农业生产条件、改善农村人居环境、满足农村新产业新业态发展的需要，同时要加强乡村规划师队伍建设。加强规划刚性约束，防止无序发展和低端扩张，以规划设计引领乡村振兴。

第三，打造有为政府。强化政府行为导向，做好政府该做的事情，包括强化乡村振兴的制度性供给、公共财政投入优先保障农业农村发展、基础设施和公共服务优先向农业农村安排、公共资源向农业农村倾斜等。突破要素制约，提升治理能力，强化政府行为导向。

第四，推动有效市场。充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，实现城乡资源要素自由流动、平等交换。通过完善产权制度和要素市场化配置改革，激发各类主体活力和积极性，消除制约城乡资源要素自由流动和平等交换的体制机制障碍，实现由农村资源要素向城镇流动的单向趋势向城乡资源要素双向流动和资源要素在更大时空分布及优化配置转变。

第五，破解改革难题。改革是不懈的动力，全面深化农村改革，能够激活主体，激活要素，激活市场，激活乡村发展活力。“农村建设用地缺乏保障”和“农村存在较多闲置建设用地”两大问题并存，审慎推进农村宅基地制度改革，如何在法律框架范围内，让农民有更大的获得感，让农村闲置的土地资源发挥更大的效益，需要深入探索。

（作者单位：清华大学中国农村研究院）