防范“大而不能倒” 系统重要性银行有“办法”了

《系统重要性银行评估办法》发布，标志着我国对系统重要性银行的监管迈出关键一步。 接下来，央行将会同银保监会制定系统重要性银行附加监管要求，防范“大而不能倒”风险。

公开征求意见稿发布一年后，12月3日，央行和银保监会共同制定的《系统重要性银行评估办法》（下称《评估办法》）正式出台。这是我国系统重要性银行认定的依据，也是对我国系统重要性银行提出附加监管要求、恢复与处置计划要求、实施早期纠正机制的基础。

中国民生银行首席研究员温彬、研究员黄鸿星对《国际金融报》记者指出，此次《评估办法》明确了我国系统重要性银行的认定依据，为下一步发布系统重要性银行名单，以及从附加监管要求、实施宏观审慎管理、建立特别处置机制等方面出台相关机制奠定了基础，《评估办法》也是近年来我国金融监管体制改革的重要阶段性成果。

　　包含四大定量指标

　　为何要出台《评估办法》？

央行、银保监会有关部门负责人称，2008年国际金融危机表明，系统重要性金融机构规模大、复杂程度高，与其他金融机构关联度强，一旦出现问题，可能对金融体系产生较强的传染性，对宏观经济运行也可能产生较大的冲击。因此，国际金融危机以来，强化对系统重要性金融机构的监管、防范“大而不能倒”问题成为全球范围内金融监管改革的重要内容，我国也高度重视。

《系统重要性银行评估办法》发布，标志着我国对系统重要性银行的监管迈出关键一步。 接下来，央行将会同银保监会制定系统重要性银行附加监管要求，防范“大而不能倒”风险。

公开征求意见稿发布一年后，12月3日，央行和银保监会共同制定的《系统重要性银行评估办法》（下称《评估办法》）正式出台。这是我国系统重要性银行认定的依据，也是对我国系统重要性银行提出附加监管要求、恢复与处置计划要求、实施早期纠正机制的基础。

中国民生银行首席研究员温彬、研究员黄鸿星对《国际金融报》记者指出，此次《评估办法》明确了我国系统重要性银行的认定依据，为下一步发布系统重要性银行名单，以及从附加监管要求、实施宏观审慎管理、建立特别处置机制等方面出台相关机制奠定了基础，《评估办法》也是近年来我国金融监管体制改革的重要阶段性成果。

　　包含四大定量指标

　　为何要出台《评估办法》？

央行、银保监会有关部门负责人称，2008年国际金融危机表明，系统重要性金融机构规模大、复杂程度高，与其他金融机构关联度强，一旦出现问题，可能对金融体系产生较强的传染性，对宏观经济运行也可能产生较大的冲击。因此，国际金融危机以来，强化对系统重要性金融机构的监管、防范“大而不能倒”问题成为全球范围内金融监管改革的重要内容，我国也高度重视。

温彬指出，历史反复证明，对系统重要性金融机构的监管制度不健全、执行不到位是全球性金融危机爆发的重要原因。当前，国际形势更加复杂，国际金融市场“灰犀牛”“黑天鹅”事件增多，发生全球系统性金融风险的可能性正在上升。为此，党中央、国务院提出要坚决防范系统性金融风险，不断增强宏观审慎监管能力。从“空间”维度防范系统性金融风险，就是要以对系统性金融机构的从严监管，防止风险在不同金融机构间蔓延、演化，因而对系统重要性金融机构尤其是系统重要性银行的监管，正是我国宏观审慎监管体系的重要组成部分，正是维护我国金融体系稳定的核心出发点之一。

事实上，早在2018年，央行、银保监会联合证监会发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。在业内人士看来，《评估办法》可视为该政策的细化和落地，将为后续发布系统重要性银行名单、实施附加监管要求奠定基础。

记者注意到，评估指标体系由规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度组成，权重均为25%。

规模方面，评估参评银行规模时，采用调整后的表内外资产余额作为定量指标。

关联度中，金融机构间资产、金融机构间负债、发行证券和其他融资工具权重各占8.33%。

可替代性评估，将通过支付系统或代理行结算的支付额、托管资产、代理代销业务，以及客户数量和境内营业机构数量进行考量。

此外，还将从衍生产品、以公允价值计量的证券、非银行附属机构资产等方面评估银行的复杂性。

该办法自2021年1月1日起施行。参评银行于每年6月底之前填写并提交上一会计年度数据，系统重要性银行初始名单等将于每年8月底之前提交金融委审议。最终名单经国务院金融稳定发展委员会确定后，由人民银行和银保监会联合发布。

　　将制定附加监管要求

　　哪些银行将被纳入？

央行、银保监会有关部门负责人表示，考虑到银行业在我国金融体系占有重要地位，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行等4家银行均已入选全球系统重要性银行名单。

天风证券银行业首席分析师廖志明指出，根据上述指标测算，预计参与评估的银行包括6大行、3家开发性或政策性银行、12家股份行，城商行中包括北京、上海、南京、宁波、杭州等城商行以及农商行中的重庆农商行。

温彬则分析，受《评估办法》阈值调整影响，虽然目前还不能准确判断哪些银行将进入系统重要性银行名单，但结合“以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名前30等”备选要求，预计6家国有商业银行、2家政策性银行、1家开发性银行、12家全国性股份制商业银行，以及10家左右规模较大的城商行有可能将进入首次参评范围，后续通过打分、定性评估和监管判断，最终有望选定25家左右的银行作为我国第一批系统重要性银行。

据了解，本次发布《评估办法》只是完善我国系统重要性银行监管框架的基础。附加监管规定正在内部征求意见过程中，成熟后将对外公开征求意见，后续央行、银保监会还将发布系统重要性银行名单。

“拟从附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复处置计划、信息披露和数据报送等方面对系统重要性银行提出监管要求，还将建立早期纠正机制，推动系统重要性银行降低复杂性和系统性风险，建立健全资本内在约束机制，提升银行抵御风险和吸收损失的能力，提高自救能力，防范‘大而不能倒’风险。”央行相关负责人表示。

此前，央行行长易纲在《建设现代中央银行制度》一文中，把加强对系统重要性金融机构的统筹监管作为完善我国宏观审慎管理体系的重要内容。银保监会主席郭树清在《完善现代金融监管体系》中也提出，“加快确定系统重要性金融机构名单，科学设定评估标准和程序，提出更高监管要求”。

《评估办法》发布后，在制定和实施附加监管要求时，人民银行、银保监会将充分考虑宏观经济形势、银行资本补充需求和服务实体经济等因素，合理安排出台时机，比如金融委每三年对本办法规定的评估流程与方法进行审议，并进行必要调整和完善。针对不同组别和类型的系统重要性银行，根据经营特点和系统性风险表现，分类施策，匹配差异化的附加监管实施方案，设置合理的过渡期安排，确保政策影响中性，稳妥有序实施。

温彬指出，随着此次《评估办法》的公布，预期国内系统重要性银行的后续配套监管办法将会加快成形和分步推出，很有可能会借鉴“外部总损失吸收能力比率”及类似监管理念，在恰当时机出台相关的规则和要求。